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鄉村治理法治化的價值、現況及實現途徑

時間:2020-07-20 來源:農業經濟 本文字數:5713字
作者:王賀強 單位:新鄉學院商學院

  摘    要: 鄉村治理法治化是實現“鄉村振興”的重要環節,而且鄉村因其自身社會結構的變動和發展需要,亟須法治保障。同時,鄉村法治化也面臨著治理主體斷層,機制不健全以及法治土壤不成熟的困境。倡導多元化治理機制,強化法治制度保障,優化法治環境并改善治理主體機制才能達成良法善治的目標。

  關鍵詞: 鄉村治理; 法治化; 三治合一;

  我國作為一個擁有千年農業文明的大國,鄉村問題歷來受到政府重視。新中國成立以來,城市之外依舊有廣袤的鄉村地區且農業人口占有較大比重,因此,鄉村治理問題始終是一項重要課題。從1978年以后鄉鎮政府的設立到1982年憲法確立我國“省、市、縣、鄉”四級行政機關以及確立村民委員會的憲法地位,不僅打破了自秦“置郡縣”而在我國而實行千百年來的“皇權不下縣”的傳統,更是為村民自治提供法治依據和保障,同時給新時代“鄉村良法善治”提出新課題。全面依法治國是一場國家治理的深刻革命,作為基層社會重要組成部分的鄉村,是全面依法治國的重點,其治理模式法治化的實現在很大程度上影響著全面依法治國戰略的進程。同時,“鄉村振興”戰略的實現同樣需要鄉村治理法治化作保障。

  一、鄉村治理法治化的價值

  (一)鄉村治理法治化是實現我國法治化的重要組成部分。

  我國是一個人口大國和農業大國,半數以上人口為農村人口居住于農村,農村才是中國法治化進程中的前沿,沒有農村法治化何談中國法治化,農村的法治化是中國法治化的關鍵。而且從另一層面上講,日常生活中產生法治相關的群體大多在基層,治理法治化要堅持以人為本解決基層群眾的需求,因此國家法治化實現問題在某種程度上便是鄉村法治化的實現。當然農村法治化也是農村治理規范化、依法治國方略的具體實施。

  (二)鄉村社會結構的變化需要法律規范。

  伴隨著工業化和城市化進城的發展,西方多元文化價值觀念的沖擊以及網絡信息技術的廣泛傳播,中國傳統的鄉村社會內部發生瓦解——村莊內部凝聚力渙散,村莊走向分裂而且內部成員也走向分化。相應來講,鄉村法治治理也呈現情、理、法多元并存的轉型時期的特點。與此同時,在市場經濟的刺激之下,傳統的熟人鄉村社會已經逐漸變成半熟人社會,傳統的地緣和血緣關系在人際交往中的影響力勢微、影響范圍縮減,同時經濟利益影響率快速攀升,僅依靠傳統的“血緣親情”難以調節日益繁復的鄉土關系。基于鄉土社會結構的內生性變動以及人際交往趨向理性化的原因,鄉村治理法治化是最佳選擇。當然,隨著時代變遷與社會發展,鄉村與外界接觸交流的頻次越來越多,變得越來越開放,該過程伴隨著農民主體權利意識的覺醒,其對權利的訴求也對鄉村法治提出迫切要求。

  (三)維護鄉村社會的秩序和諧需要以法治作為基石。

  鄉村傳統的鄉土關系已經逐漸打破,利益因素在鄉村交往邏輯之中愈發占主導地位,利益因素比重的上升必然會帶來各種紛繁復雜的利益紛爭,致使鄉村社會的矛盾復雜多樣,在社會轉型時期尤其是在鄉村振興時期面對鄉村社會利益矛盾的沖突,法治無疑是最好的解決方法。轉型時期的鄉村社會往往情、理、法等各種復雜因素相互交織,法治雖有一定的短處但確是經過人類社會長久實踐而形成的調節人類社會秩序的寶貴經驗。“一準乎法”不但為化解鄉村矛盾提供統一標準,更提供了有效的程序方案。此外,農民的法治觀念還有待提高,尤其是受家族勢力的影響或者外部輿論的煽動時,處理糾紛傾向于外部的暴力或過激行為;“法不責眾”的觀念在鄉村社會影響較深,也是群體性事件發生的一個誘因。因此,維護鄉村社會的秩序和諧需要法治,通過法治暢通利益訴求的表達通道、化解社會矛盾。
 

鄉村治理法治化的價值、現況及實現途徑
 

  (四)防治基層腐敗呼喚法治。

  “信訪不信法”可以說是鄉村社會普遍存在的現象,在鄉村治理過程中借由利益的交織,一些村干部會形成自己的利益網、關系網,當然隨之產生腐敗,濫用權力、惡意用法的現象給農民造成了“權比法大、官比法大”的假象,農民對法治失去信仰,在其產生糾紛而無法解決時采用信訪形式。推進鄉村治理法治建設不僅增強鄉村法治意識,也有利于阻斷利益網絡,將權力關進制度的籠子,依法規范基層干部的權力運作,才能預防基層腐敗。

  二、鄉村治理法治化現狀及分析

  (一)治理主體陷入困境

  治理主體缺位現象是談及當下鄉村治理無論如何也不能回避的話題。當前,“以代際分工為基礎的半耕半工”家計模式存在于我國廣大農村地區,該模式所勾勒的便是當下中國鄉村社會的基本圖景,這種家庭勞動和收入模式的特征主要是:肩負改善家庭生活狀況的年輕人進城務工,多數人只有春節期間才返鄉;老年人照顧兒童,照看農業留在農村。大規模的人口流動造成了“空心村”“留守兒童”等現象。本應該是鄉村治理主體中的青壯年卻外出務工,只留下年邁的老人和稚嫩的兒童,中堅力量的缺失于村莊法治治理沒有積極的意義。另外,傳統的鄉村人才反哺機制也在社會轉型之間被打破。人才和教育是鄉村發展的關鍵因素,但是現在的鄉村教育旨在讓學子“跳出農門”不要回歸農村,這樣一來就打破了傳統的人才回流機制,鄉村教育的變革讓農門學子失去了返鄉的信念、使得鄉村發展缺乏人才動力。同理,鄉村法治建設也缺少有責任有擔當的專業性法律知識人才,缺少法律型人才的帶動,鄉村法治化建設的步伐顯得疲滯。

  治理能力不足。農村基層干部受制于教育背景,其文化水平較低、法律素養也有限。在處理農民糾紛時,還存有“家長式”作風,善于講理而不善講法,往往對矛盾雙方各打五十大板,可見基層干部尤其是隨著年齡的增長受“人治”思維影響越大、法治觀念越淡薄,延續了鄉村熟人社會倫理化機制來治理村莊的做法。農民善用法律能力闕如。法律規范因為其立法技術以及語言文字所受限的緣故不能拋棄其高度的抽象性而做到讓每個人都能理解的程度,從這個層面上來講,農民還不能很好地理解法律;而且,農民還不清楚法律程序以及各個部門法的區別,不能很好地找到解決自身矛盾的部門,自然就在表達訴求等方面有所限制。

  (二)治理機制法治化有待健全

  立法不完善。我國農村當前存在的“信訪不信法”現象,這一方面和基層干部不尊重法治、未能帶頭樹立法治信仰有關,又和涉農立法不完善相連。《村民委員會組織法》規定過于抽象,缺乏詳細的條文解釋,有關村干部監督罷免等程序規定造成了啟動相應程序困難的局面,無法落實對村干部的監督就影響到基層民主的實現,如此村民利益無法通過合法合理的途徑表達出來,也有礙于我國基層民主自治制度的運行。此外,有關鄉村治理主體的規定我國法律也未做嚴格區分,例如“兩委”的職能以及關系界定模糊,權限配置有失規范;基層政府的職能與自治組織的權限范圍劃分不明顯;當然,有關農村土地承包,宅基地騰退,農業生產等方面的立法均存在不足之處。

  體制不健全。礙于官僚層級制度的影響——層級多、組織機構龐大,造成溝通渠道過長,村民表達自身利益的機制運行不暢通且信息失真率升高、效率降低。村民委員會本身是村民自我管理自我教育的基層群眾性自治組織,但是村委會的職權發展卻出現了行政化傾向,例如在農村房屋拆遷過程中村委會往往率先上陣,成了鄉鎮政府職能部門的延伸。再者而言,在處理農民和鄉鎮政府利益矛盾的時候,鄉鎮政府首先考慮自身權益而干預農民訴求。

  (三)法治土壤不成熟

  內生動力不足。受我國傳統農耕文化影響所形成的鄉土社會,雖然在現代化過程中收到經濟文化等多重因素的沖擊,但基本上還是保持了一個“半熟人社會”的樣貌。站在鄉村治理法治化的角度理解,所謂的“半熟人社會”就是鄉村治理法治化程度有待提升,缺少法律信仰。鄉土社會的自生秩序深受歷史文化的影響,而且這種文化因素也積淀在農民心中,通過其日常交往而有所表達,即習慣于私力救濟和家族權威,抵觸人為設定的不符合內生邏輯的法治秩序。處于轉型時期的鄉村其內生秩序并未完全撕裂,以親緣和血緣為紐帶所建立起來的長幼有序、親疏差異的“差序格局”沒有完全被打破,現代鄉村交往邏輯依舊有很濃厚的倫理色彩。換句話說,因為深受傳統文化影響而形成的鄉村內生秩序并未被外力肢解,村民交往以及村莊治理不能回避倫理關系,因此鄉村社會治理在行為意識方面的法治化基礎仍需穩固。

  司法成本較高。經濟基礎決定上層建筑,從本質上講,法治化程度與經濟發展水平成正相關關系,換言之經濟是驅動法治的內生動力。城鄉二元化體制下,農村經濟發展水平本身就限制了法治進程的速度;另外,訴訟成本較高也拖緩鄉村治理法治化的步伐。司法程序是需要時間成本的,但對農民而言時間就是財富,在大多數以務工為主要收入來源的農民家庭是不會輕易放棄務工時間而去專門進行訴訟的。較低的收入水平和較高的司法成本,令農民在處理糾紛時怠于啟動司法程序。

  三、完善鄉村治理法治化的路徑

  (一)創新鄉村法治推進模式

  有關鄉村治理法治化推進模式的研究,學者以第一主體和首要動力為參考標準形成了大致三種觀點:一是社會演進型,該觀點認為社會演進是自然生發的產物,如同鄉土社會的交往邏輯和倫理道德色彩濃厚的矛盾解決方式的生成就是自然演進的結果。該觀點認識到鄉村法治化有其內生性規律,但是過于強調鄉村社會的內生性動力因素而忽視了外部介入力量的干預作用,適用該模式會使得鄉村法治化演進過程速度放緩。二是政府主導型,該觀點認為農村不像城市擁有適用法治的良好環境與土壤,需要政府加強主導作用、加大對農村法治資源投入的力度。此觀點與第一種觀點相對,強調政府在鄉村法治化過程中的積極導向作用,但不免有擴張政府權力的嫌疑;該種模式雖然效率較高,體系規范化程度高,但是民眾基礎不牢固,盲目適用恐引排異。三是政府社會互動型,此種模式走的是政府推進和社會演進相結合的中間路線,認識到鄉村法治建設既要遵循其內生秩序的發展規律也主張政府的適時刺激和引導作用,通過社會多元主體共同參與鄉村治理推動法治化建設。綜上所述,前兩種模式各有利弊但有失偏頗,第三種中間路線二者兼顧較為可采。但作者認為,鄉村治理法治化的直接相關主體是農民、其目的也是為解決農民利益糾紛提供一般化標準、法治化最終成果也由農民所分享;換言之農民爭端解決機制法治化是鄉村治理法治化的基本單元,由此可見農民在這一過程中的重要地位。因此在多元主體參與鄉村法治化建設過程中,要突出農民的主體地位,發揮農民權利作用、提升其參與感,引導其樹立良好的法律信仰,從“以人為本”切入鄉村治理法治化建設。

  (二)強化鄉村法治制度保障

  鄉村社會的內生秩序并未完全消解需要在立法中有所表現,有關我國農村等方面的立法要尊重這一特殊情況。有必要編撰一部總綱性質的調節基層社會生產生活關系的法律法規,旨在化解矛盾、保障農民合法權益、促進鄉村法治治理有序平穩進行。在立法時要注意兩點:首先要厘清“兩委”關系、區分“兩委”與基層政府的職權范圍。再者要規避國家立法和民間法的沖突。國家立法兼顧實體與程序,但是民間法往往注重結果正義而忽略程序正義。因此,在進行相關立法時要貫徹程序正義的價值,扭轉民間存在的“重實體,輕程序”的觀念與做法。當然,還要尊重民間的習俗、習慣,注意發揮“軟法”作用。前述提及我國存在千余年作為皇權補充的“紳權”歷史,而紳權治理鄉村社會的權利表現形式是族規、鄉規、民約等,這種鄉規、民約的規范作用彌補了中國古代國家法的缺漏之處。新時代鄉村治理從傳統汲取養分,繼續發揮鄉規民約軟法治理功能寶貴歷史經驗的作用,從而達到彌補國家法調節不足的目的。另外,注意與民法、刑法、行政法等基本法律以及訴訟程序的銜接問題,只有與具體法規范相結合才能正確厘清法律關系、與程序相銜接才能有效地實施救濟。

  (三)促進治理主體法治化轉型

  鄉村治理法治化進程的推進始終少不了治理主體的重要作用,因此人的地位舉足輕重,促進治理主體的法治轉型才是關鍵。一方面,要從內部進行治理主體法治化的改造,概言之就是建立規章制度約束村干部的權利規范其行為。因為我國鄉村在歷史上存在長時間的人治傳統,現代鄉村治理仍有人治的影子,必須通過建立規章制度約束掌權人,引導其在思想上和實踐中法治化的轉變。人固然在鄉村治理法治化轉型中發揮重要作用,但是人也是最不穩定的因素,單有權力約束仍存不妥,另須有獎懲機制來激發其積極性或起到及時警示的作用。建立和完善基層干部的工作法治化考評機制,將考核成績與其獎懲相掛鉤,更能推進鄉村治理法治化的轉型;同時也要預防考評機制過于僵化,畢竟鄉村社會關系較之城市顯得復雜,對基層干部的考評也要遵循靈活多變的原則。另一方面,要從外部入手吸收更多的人才回流鄉村,更新治理群體的血液。因地制宜地發展鄉村產業,創造就業崗位、振興鄉村經濟,利用自然優勢以及政策引導,吸引人才回流。善于利用鄉愁情結,吸引農村子弟學成之后支持鄉村發展,由此形成感召力與裙帶效應,讓更多有志青年為鄉村法治化建設奉獻力量。此外,鄉村法治化需要農民的配合,積極扶持農村民間組織的發展,借助民間組織的力量促進農民思想的轉變。

  (四)優化鄉村法治文化環境

  轉型時期的鄉村,借由網絡技術的迅猛發展,暴力、低俗、媚俗文化元素也在鄉村文化市場占領一席之地,鄉村文化環境需要優化尤其是塑造法治氛圍。優化鄉村法治文化環境,首先要考慮的是誰來優化?誰作為主體推進鄉村法治化文化環境的推動者?優化法治文化環境需要多方主體協助,政府要加大對農村地區的法治文化建設投入,同時聯合地方高校的優勢,宣傳法治文化,培育農民的權利主體意識。集中力量辦大事是我國社會主義優越性之所在,政府在鄉村法治文化優化中肩負著義不容辭的責任,發揮政府的主導作用在很大程度上保證了鄉村法治化的進程;高校有著豐富的人才資源與理論資源,而鄉村正好為其理論轉變為實踐提供一個絕佳場所,高校在鄉村法治化過程中是一個有待開發的寶藏,需善加利用。另外,也要發揮新聞、網絡、手機客戶端等媒體平臺的作用,加強法治教育宣傳。伴隨著網絡技術的普及,農民接觸外界信息的方式也大多來自手機客戶端,尤其是在閱讀碎片化的今天,更要善加利用新興媒體的宣傳作用,通過增加農民與法治文化接觸的頻率影響其觀念轉型,從而優化鄉村法治文化環境,當然也不能忽視發揮傳統媒體的宣傳作用。

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  原文出處:王賀強.鄉村治理法治化現狀分析及實現路徑[J].農業經濟,2020(07):34-36.
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