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政府在房地產市場發展中行為邏輯的理論分析

時間:2016-05-20 來源:未知 作者:傻傻地魚 本文字數:5171字

    本篇論文目錄導航:

  【題目】廈門政府在房地產市場發展中的行為探究
  【第一章】廈門市房地產發展中政府干預研究緒論
  【第二章】政府在房地產市場發展中行為邏輯的理論分析
  【3.1  3.2】中央寬松調控--房地產市場漲幅趨緩期
  【3.3】 中央從緊調控--房地產市場兩重天時期
  【第四章】廈門市政府在房地產推進中的行為邏輯及成因
  【第五章】完善廈門市政府在房地產市場發展中行為的建議
  【結論/參考文獻】房地產發展中地方政府行為優化研究結論與參考文獻

  第 2 章 廈門市政府在房地產市場發展中行為邏輯的理論分析

  2.1 我國地方政府行為的兩種支配邏輯

  2.1.1 地方政府行為自主性邏輯

  2.1.1.1 理論依據:中國財政聯邦主義

  新中國成立后,我國建立了高度集中的計劃經濟體制。高度集中的計劃經濟體制的產生有其深刻的社會歷史根源。既包括深受蘇聯模式的影響、封建專制傳統的影響,也包括領導者的思想認識受限的影響。在那個時期,高度集中的計劃經濟體制為新中國經濟社會發展創造了條件。比如,高度集中的計劃經濟體制有利于國家籌集巨額建設資金,用于興建大批國有企業。不過,隨著經濟關系的日趨復雜、人民物質文化生活需求的不斷提高,高度集權體制的弊端也逐漸顯現。各地區、各部門的積極性和創造性受到壓制,社會生產力得不到持續快速發展。在此背景下,1978年,十一屆三中全會提出將工作重心從階級斗爭轉移到經濟建設,1979 年,中央工作會議提出"調整、改革、整頓、提高"八字方針,拉開經濟體制改革序幕。伴隨著經濟體制改革,財政體制改革作為改革突破口也進入探索階段。為了克服中央集權體制的弊端,遵循簡政放權、擴大地方自主權的改革思路,中央向地方下放了較大的自主權,開啟了財政分權化改革。1980-1984 年間,中央按照經濟管理體制的行政隸屬關系,劃分了中央與地方的收支范圍,實行"劃分收支,分支包干"的財政管理體制。1985-1987 年間,因"劃分收支、分支包干"只是財政體制改革的過渡體制,經濟體制改革的深入必然要求對其進行調整。十二屆三中全會《中共中央關于經濟體制改革的決定》要求進一步完善財政體制改革。于是,中央將重新劃分稅收,將國家財政收入分為中央財政固定收入、地方財政固定收入以及中央財政與地方財政共享收入,實行"劃分稅種、核定收支、分級包干"的財政體制。1988-1993 年間,國務院發布《關于地方實行財政包干辦法的決定》,中央根據不同地區實行五種不同的財政包干體制。包括收入遞增包干、總額分成包干、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額補助包干。

  財政分權化改革過程重構了中央與地方關系,錢穎一等學者將在此基礎上形成的中央與地方關系稱之為"中國特色財政聯邦主義".根據學者錢穎一的論述,中國特色財政聯邦主義具有五個方面的特征:第一,存在一個政府內的層級體系;第二,地方政府在自己權力范圍內享有充分自主權;第三,地方自主權對中央權力形成強有力的制約;第四,地方政府對地方經濟負有主要責任;第五,各級政府面對硬預算約束.基于這五項特征,對中央而言,較之高度集權模式,中央的權力受到了制約,中央政府很難要求下級地方政府貫徹落實自己的意志。一些研究在分析我國分權化改革時指出,"中國特色財政聯邦主義"削弱了中央的財政汲取能力,進而弱化了中央對地方政府的宏觀調控能力、強制能力、規管能力、統領能力等多種能力。

  統計數據顯示,中央財政收入占財政總收入的比重由"1979 年的 46.8%下降到 1993年的 31.6%".與"中國特色財政聯邦制度"對中央政府的影響相反,就地方政府而言,"中國特色財政聯邦主義"使得地方政府擁有自主性。

  2.1.1.2 地方政府行為動力:追求 GDP 和財政收入最大化

  地方政府在財政分權后具有了獨立于上級政府的行為自主空間.與此同時,地方政府也演變成了具有特殊利益結構和效用偏好的行為主體.地方政府不僅要合理規劃好地方的財政支出,還要思考如何在既有財政體制安排下盡可能多的獲取地方財政收入。這一制度安排則形成了地方政府追求 GDP 和財政收入最大化的行為驅動力。一方面,地方政府積極扮演著推動經濟發展和財政收入最大化主要角色。在 GDP和財政收入最大化的驅動下,地方政府愿意而且積極參與到有利于經濟發展、增加地方財政盈余的事物活動中5.隨著地方自主權的擴大,地方政府在區域經濟事務中的決策范圍不斷擴展,激發了對本區域經濟建設擴張的沖動.地方政府也被學者、媒體等多個主體認為是中國經濟取得重大發展的主要推動力。學者周飛舟的研究指出,1994 年之后,鄉鎮企業減少的原因在于,增值稅對地方財政帶來的貢獻日漸式微,所以,地方政府發展鄉鎮企業的勢頭日益不足,鄉鎮企業隨之消亡。而隨著營業稅給地方稅收帶來的貢獻越來越大,地方政府則紛紛從"經營企業"轉向"經營城市".

  另一方面,財政分權化改革賦予地方政府的自主性后,除了推動地方政府積極開展與經濟發展有關的事務外,也產生了地方政府為了追求 GDP 和財政收入最大化而選擇性地執行上級政府下達的政策任務現象,尤其表現為消極執行與公共服務有關的政策。比如,中央先后頒布多項節能減排政策,但由于很多地方政府財政收入主要依靠高耗能企業和煤礦企業,面對中央的節能減排政策,一些地方往往替換式執行。還有諸如煤礦監管、醫療改革、科技政策執行、社會保障政策、農民工政策等領域也常常出現選擇性政策執行現象。

  2.1.2 地方政府行為受控制邏輯

  2.1.2.1 理論依據:分權化威權主義

  同樣是分權化改革所帶來的結果,另一些學者對此給予了不一樣的解讀。他們強調了分權化后中央政府實際上依然保持了對地方政府的控制。分權化威權主義由學者 Pierre F.Landry 提出,其核心含義是指中央政府在賦予地方政府一定自主權的同時,通過著力構建新的治理機制,形成對地方政府的制約.也就是說,地方政府受到來自中央政府的多重壓力,中央對地方政府的制約措施具體表現為:首先,調整分權化改革,實行分稅制。財政包干制降低了中央財政收入比重,中央財政收入占全國財政收入比重不足 40%,導致中央多項能力受到限制。時任財政部部長的劉仲藜形容當時的中央政府為"弱干強枝".為改變這一狀況,中央決定調整分權化改革方式,實施分稅制。分稅制內容為"三分一返",三分包括支出的劃分、收入的劃分、征收機構的劃分。通過三分,中央財政收入占全國財政收入比重上升,中央在中央-地方關系中保持了較高的支配能力。同時,中央政府將其財政收入的 70%納入轉移支付,地方政府 50%的財政支出需求來自于中央對其的轉移支付,由此通過"一返"(財政轉移支付)進一步加強中央政府對地方政府的控制。第二,堅持黨管干部原則。黨管干部原則是中國共產黨長期堅持的一項基本原則,要求各級黨委嚴格按照黨的原則選拔和任用干部,以確保黨對干部人事工作的領導權和管理權。

  這在一定程度上將地方各級黨委領導的人事權牢牢掌握在中央政府手里,進一步,國家人事行政制度規定中央對地方官員擁有任命權和罷免權,這些使得中央政府具有了制約并影響地方政府行為的權力和能力。第三,設立績效考核制。中央對地方政府的控制還表現在績效考核制的設立上。《行政組織法》規定"全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關,都服從國務院".地方各級政府與中央政府構成委托-代理關系,中央確立總體任務,并將任務量化分解,通過簽訂責任書的形式層層下達任務,任務轉交至地方政府執行。與量化任務層層下達相對應的是中央為此設立的績效考核制。中央建立物質化的多層次評價體系,要求地方政府按照規定時間和要求完成任務。對于完成指標任務的地方政府及主要領導干部,則給予升級、提資、提拔、獎金等物質獎勵,或授予稱號等精神鼓勵。而對于未能按規定時間和要求完成任務的地方政府及主要領導干部,則給予相應的懲罰。除了具體任務的績效考核外,中央還建立了《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法》等日常績效考核。第四,建立并完善行政問責制。孟德斯鳩曾說,"一切有權力的人都容易濫用權力,這是一條亙古不易的經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止".中央建立行政問責制監督地方政府權力行使,制約地方政府權力。

  綜上,財政分權后,中央政府的權力并沒有弱化,相反,中央政府通過實施分稅制、堅持黨管干部原則、設立績效考核制、建立并完善行政問責制等達到對地方政府權力的制約。

  2.1.2.2 地方政府行為動力:規避問責風險

  地方政府的利益包括個人利益和地方利益。無論是個人利益,還是地方利益,如要維持既有的這些利益,都以個人或地方在政府系統內不被問責為前提條件。分權化威權主義下,中央政府對地方政府實施了監督和控制,一旦地方政府被發現不按照中央政府規定的任務要求貫徹執行,中央政府將采取相應措施對地方政府進行問責,如果問責,地方政府的個人利益和地方利益都將受到受損,所以,為了保證不失去既有的這些利益,地方政府就形成了規避問責風險的行為動力。

  地方政府規避問責風險行動動力表示地方政府將受到中央政府強有力的控制,地方政府將積極履行中央下達的任務。現有探討地方政府行為的部分研究文獻也支持了地方政府行為的上述邏輯。

  2.2 廈門市政府在房地產市場發展中行為邏輯的理論假設

  中國財政聯邦主義和分權化威權主義是解釋我國地方政府行為的兩個理論依據,它們分別提供了我國地方政府行為的兩個完全不同的行為支配邏輯:一種解釋是,地方政府享有自主權,以追求 GDP 和財政收入最大化為行為驅動力,熱衷于執行能夠促進 GDP 和財政最大化的政策,而選擇性執行公共服務等其它政策安排。另一種解釋是,地方政府是受控制的行動主體,中央政府通過多種制度安排替地方政府制造了多重壓力。地方政府被中央政府所控制,為規避問責風險,地方政府往往會遵照中央規定的任務安排執行。兩個理論依據都對地方政府行為具有一定的解釋力。那么,在地方政府自主性邏輯和地方政府受控制邏輯之間,廈門市政府在房地產市場發展中究竟受哪一個邏輯支配呢?

  在作出廈門市政府在房地產市場發展中理論上可能的支配邏輯理論結論前,有必要先對房地產市場的特征和屬性進行明晰。房地產市場是國家固定資產的重要組成部分,一方面,它本身是生產價值和實現價值的過程,能夠對經濟發展起到促進作用。另一方面,房地產市場也能直接或間接地帶動建筑業、制造業、金融業、家具業等相關產業的發展。發達國家的數據顯示,房地產市場產值每增加 1 個百分點,就可帶動相關產業的產值增加 1.5-2 個百分點.在我國,房地產市場的產值占 GDP比例約為 5%-10%之間,房地產投資約占我國城鎮固定資產投資的 20%.不僅如此,房地產市場與財政收入緊密相關,與房地產市場相關的稅收包括了城鎮土地使用稅、土地增值稅、房產稅、契稅等。表 1 顯示出房地產市場是地方財政收入的重要來源。

  地方政府自主性邏輯表明,地方政府具有追求 GDP 和財政收入最大化的動力,并且,鑒于房地產市場在促進地方 GDP 和財政收入最大化的重要地位,可以認為房地產市場中地方政府存在自主性邏輯,即地方政府在房地產市場干預中的行為將以追求 GDP和財政收入最大化為驅動力,具體表現為:地方政府將綜合運用各種手段積極推動房地產市場的開發和交易等繁榮活動,同時,當存在其它因素控制和制約房地產市場的繁榮活動時,地方政府將積極消除這些因素或消極抵制這些因素。

  房地產市場不僅與國家和地方經濟發展相關,還與公眾的生活息息相關。房地產市場以房子為運作對象,而房子又是人類生存和發展最基本的生活資料,是人們休養生息、繁衍后代的基本場所。自古以來,我國就有"安居方能樂業,居者有其屋,安得廣廈千萬間"之說。按照馬斯洛的需求理論,住房是公眾安全需求的重要保障之一。而且隨著城市化的推進,增加了公眾對住房的需求。公眾對房子的需求特征要求房地產市場的良性發展,這樣才能保障公眾安居樂業。房地產市場持續健康發展,是提高居民住房水平,改善居住質量,滿足人民群眾物質文化生活需要的基本要求。所以,一旦房地產市場發展不穩定、不規范,偏離正常的發展軌跡,有可能會引發公眾的不滿,進而在社會中產生不穩定。另外,與發達國家成熟的房地產市場相比,我國的房地產市場發展尚不成熟,處于初級發展階段,常常表現出市場固有的諸多弊端,比如房地產泡沫、房價高漲、投資過熱、投機倒把、公眾買不起房、房地產中的貧富差距等現象。我國房地產市場的不成熟勢必會帶來中央政府對房地產市場的宏觀調控。按照地方政府受控制行為邏輯,可推出房地產市場中地方政府行為的可能行動邏輯,當中央政府出臺房地產調控政策時,地方政府將遵照中央政府的任務要求,積極執行中央政府的房地產調控政策。

  綜合上述分析,由于房地產市場既與經濟發展有關,又和社會公平與穩定緊密相關,結合地方政府行為的兩個理論依據,可得出廈門市政府房地產市場發展中的行為邏輯有可能按照地方政府自主性邏輯,也有可能按照地方政府受控制邏輯。即有可能積極推動房地產市場發展,消極執行中央房地產調控政策,又有可能積極執行中央房地產調控政策。

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