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廈門市政府在房地產推進中的行為邏輯及成因

時間:2016-05-20 來源:未知 作者:傻傻地魚 本文字數:4807字

    本篇論文目錄導航:

  【題目】廈門政府在房地產市場發展中的行為探究
  【第一章】廈門市房地產發展中政府干預研究緒論
  【第二章】政府在房地產市場發展中行為邏輯的理論分析
  【3.1  3.2】中央寬松調控--房地產市場漲幅趨緩期
  【3.3】 中央從緊調控--房地產市場兩重天時期
  【第四章】廈門市政府在房地產推進中的行為邏輯及成因
  【第五章】完善廈門市政府在房地產市場發展中行為的建議
  【結論/參考文獻】房地產發展中地方政府行為優化研究結論與參考文獻

  第 4 章 廈門市政府在房地產市場發展中的行為邏輯及成因

  4.1 廈門市政府在房地產市場發展中的行為邏輯:權變性

  從理論上而言,中國財政聯邦主義和分權化威權主義分別指出了地方政府的自主性邏輯和受控制邏輯,在房地產市場的情景下,地方政府的行為既可能是自主性邏輯,也可能是受控制邏輯。針對2003-2014年間廈門市政府房地產市場行為的分析,發現廈門市政府在房地產市場中的行為實踐為:在2003-2007年期間,當中央采取從緊的房地產宏觀調控政策,廈門市房地產市場發展旺盛時,廈門市政府也主要采取了全額征收營業稅、實行實名制購房等政策,在行為上基本按照中央宏觀調控的精神執行。在2008-2009年期間,由于金融危機的影響,中央采取了寬松的房地產宏觀調控政策為救市和規范房地產市場,廈門市房地產市場的狀況為供應量和銷售量下降時,廈門市政府在房地產市場發展中的行為則表現為,鑒于中央宏觀調控政策與廈門市追逐GDP和財政收入最大化相一致,廈門市政府積極執行中央政策。

  與此同時,為了更進一步最大化GDP和財政收入最大化,廈門市政府積極主動地自主開展系列刺激房地產市場發展的政策和活動,推動房地產市場發展。在2010-2014年期間,當中央采取了從緊的房地產宏觀調控政策,對于中央嚴格督察和問責的一些政策,廈門市政府則基本遵照中央政策執行。但是,當廈門市房地產市場發展在從緊宏觀調控下開始出現增長緩慢時,廈門市政府開始在一些政策領域打破中央宏觀政策調整目標,逐步調整政策救市。

  從廈門市政府在2003-2007年間的行為表現可以看出,廈門市政府在房地產市場中的行為邏輯既不完全遵照自主性邏輯,也不完全遵照受控制邏輯,而是表現為行為邏輯上的權變性(表4.1)。"權變"概念由管理學家菲德勒(Fred Fiedler)提出,強調組織與環境之間的關系,組織根據所處的環境的變化而變化。在行為上,可認為指的是行動者的行為根據具體情境而變或依具體情況而定。廈門市政府在房地產市場發展中的行為隨著中央政府的政策指向和廈門市房地產市場的發展狀況而變動,當廈門市房地產市場發展狀況旺盛,中央政府宏觀政策從緊或廈門市房地產市場發展狀況放緩,中央政府宏觀政策放松時,廈門市政府的行為會遵照中央政府的宏觀政策指向。而當廈門市房地產市場發展放緩,中央政府宏觀調控政策從緊時,廈門市政府行為就會"上有政策下有對策",部分執行中央政府的宏觀調控政策,在一些政策領域自主調整政策。

  4.2 廈門市政府權變性行為邏輯的成因

  廈門市政府在房地產市場中的行為邏輯遵循的是權變性邏輯,權變性行為邏輯的產生與政府績效考核體系、政治錦標賽、問責體系、地方政府服務意識、央地間信息傳遞機制等有關,政府績效考核體系和政治錦標賽為廈門市政府權變性行為邏輯創造了權變的動力,而問責體系、中央政府與地方政府間信息傳遞等體制機制因設置上的一些問題則為廈門市政府的房地產市場干預行為的權變性創造了權變的空間。

  4.2.1 GDP 為中心的績效考核和政治錦標賽

  房地產市場具有區域性,可以說,房地產市場的管理帶有非常強的地方色彩,這也決定了對房地產市場的管理成效很大程度上取決于地方政府的行為。GDP為中心的績效考核和政治錦標賽是地方政府權變行為的動力來源。首先,GDP為中心的績效考核將經濟發展情況作為地方官員考核的核心內容,并與地方官員的升遷直接掛鉤,也就將地方官員的利益與地方的發展績效結合起來,直接調動了地方官員的GDP最大化的沖動。其次,地方政府行為基于我國經濟趕超的國情,以GDP為核心的績效考核體系成為了地方政府的行為指向。財政分權體制和央地事權財權的分配比例也是地方政府追逐GDP的推動力。正如第二章所分析的,地方政府在財政分權后具有了獨立于上級政府的行為自主空間,演變成了具有其自身利益訴求和行動傾向的行為主體。

  分權化改革后,地方政府不僅要合理規劃好地方的財政支出,還要思考如何在既有財政體制安排下盡可能多的獲取地方的財政收入。另外,中央政府和地方政府在財政收入和支出方面存在著財權和事權不匹配情況,一些研究已經發現,中央政府的收入大概占到整個財政收入的52%--55%,它的支出只占財政支出21%--34%,而地方政府卻承擔著65%--78%的支出。房地產市場具有的經濟特性能為地方帶來GDP和財政收入的增加。處于快速城市化階段的中國, 房地產業是中國國民經濟的支柱產業, 不僅在于房地產市場本身對稅收貢獻率和GDP的貢獻率較高,見效快,還在于房地產市場與其它產業相關性大,能帶動鋼鐵、金融、中介、室內裝修等行業,對于經濟發展具有很大的乘數效應。

  另一方面,政治競標賽也是地方政府權變行為的動力來源。政治錦標賽描述的是我國地方政府官員間存在著政治晉升上的競爭。對地方政府官員來說,上級的政治晉升資源有限,有限晉升資源下的競爭,哪個地方政府的表現越加傾向于上級的考核指標,他在競爭中贏得優勢的可能性就越加大。所以,政治錦標賽也通過地方政府官員間的競爭推動地方政府以GDP為中心的行為驅動力。

  4.2.2 中央政府與地方政府的信息存在不對稱

  較之中央政府,地方政府明顯占據了信息量的優勢方。地方政府對所管轄區域的經濟水平、人文環境、社會文化生活狀況以及當地房地產市場發展狀況有著全面、具體和深入的認識,比如,當地房地產市場的供給情況、需求情況、房地產市場發展所牽涉的企業、社會組織數量和范圍、房地產市場發展的秩序程度等.而對于中央政府而言,一方面,行政層級設置本身制約了中央政府信息的獲取量,另一方面,房地產市場具有較強的地域性特征,不同的地方在房地產市場的供給、需求、主體數量范圍、秩序等方面存在差異,中央政府往往是對整體有所把握,而對具體地區具體情況并不全面了解,即使了解,信息來源也是要通過所在區地方政府上報的房地產市場的數據資料和政府規劃。可見,中央政府和地方政府在房地產市場信息量1除此之外,對地方政府而言,中央政府與地方政府信息不對稱帶來有益之處是,地方政府的權變行為,尤其是部分執行中央政策的行為被發現的概率低,這進一步為地方政府的權變行為創造了空間。完善的信息反饋渠道是中央政府發現并地方政府權變行為的前提。現行的信息反饋渠道的缺陷表現在渠道單一,政策內容信息和有關政策執行情況的信息反饋渠道呈現出"合二為一"的特點。也就是政策信息主要是通過執行機構(地方政府)傳遞,中央政策通過地方政府傳遞到政策對象中,而政策執行情況也是通過地方政府遞交材料等形式傳遞到中央政府。在這種情況下,地方政府在自利傾向的驅使下就會對政策執行信息進行篩選,使中央政府不能正確地掌握政策執行的真實情況,無形中降低了地方政府的權變行為,尤其是部分執行中央政策行為被中央政府發現的概率。

  4.2.3 政策執行不力被問責的力度小

  政策執行不力被問責的力度小也為地方政府在房地產市場情景下的權變行為創造了空間,因為政策執行不力被問責的力度小,地方政府根據中央政策和地方的房地產市場的發展狀況而權變行動。政策執行不力被問責的力度小的原因是多種的:

  首先,內部監察機關體制不順而不作為。我國的監察機關設置在地方政府內部,更直接地接觸被監督者,因此它獲取信息量快而多。然而也正因為其設置在地方政府內部,按照現行的雙重領導體制,它不僅受上級監察機關的領導,也受同級地方政府的領導,同級地方政府掌握著監察機關的人事權,財政權等重要權力,于是在這種體制下的監察機關,在監察過程中往往存在懼監心態。當地方政府以 GDP 和財政收入最大化為核心利益而不執行和部分執行中央的從緊政策時,信息獲取量相對充裕的監察機關即使第一時間發現了地方政府的這一行為,也往往采取聽之任之的態度。同樣,在地方政府看來,監察機關只不過是一個內部的辦公機構,權威性低,無法使地方政府因畏懼而放棄不執行和部分執行中央從緊政策。

  其次,公共政策執行不力被問責尚未常態化。雖然這些年來一些政府將公共政策執行情況納入到問責范圍內,比如,云南省發文把中央、省政府的政策執行情況和事關全省經濟社會發展的 20 個重大項目、20 項重點工作的完成情況等事項納入問責范圍,對執行不力、完不成任務的要進行問責;東莞市將十件實事和部分重要工作情況納入行政問責范圍,沒有按期完成的責任單位和有關責任人要進行行政問責,視情節輕重給予相應的問責處分.但是,從已有的問責案例還是應該看到,在實踐中我國的問責范圍大多還局限于在重大事故或災難中失職的官員,如密云燈會踩踏事件、三聚氰胺事件等,而因不執行和部分執行中央政策被問責的卻很少,未常態化。

  第三,問責的力度小。只有當地方政府不執行和部分執行中央政策的行為造成了重大事故,他們的行為被問責的幾率比較大。根據事件的性質,地方政府被追究的責任種類有:行政責任、政治責任、法律責任和道義責任。然而,在實際的問責中存在兩種不良傾向:一是以較輕的行政處分代替引咎辭職,如給個警告、記過、降級處分而不引咎辭職。比如,在三鹿奶粉事件中理應受處分的質檢總局食品生產監管司原副司長鮑俊凱在三鹿奶粉事件引發舉國關注時,已調任安徽出入境檢驗檢疫局局長、黨組書記;二是以引咎辭職代替刑事處罰,逃避法律的追究。問責力度的強弱是能否避免地方政府變相執行中央政策的關鍵之一,現實中的兩種不良傾向使得它的震懾作用微小。

  4.2.4 外部監督和問責缺失

  人大的監督、政黨的監督、司法機關的監督和公眾、媒體的監督構成了對地方政府行為的外部監督力量。雖然我國的外部監督主體很多,但是由于外部監督存在著一些問題,使得外部監督的合力弱。另外,外部的監督結果尚未納入地方政府的績效考核指標中,無法有效地對地方政府問責,因而對地方政府的行為改變的影響不大。首先,公眾的監督。改革開放以來,隨著新思想的傳播,網絡的發展以及我國黨和政府在政民關系方面所做的大量工作,公眾參與監督的意識得到了增強。不過,由于地方政府信息公開落實不力,公眾無論是在房地產信息獲取的量上,還是在信息的深度上均還處于劣勢,尤其是一些關鍵信息,比如房地產中土地交易、開發商和政府關系等信息相對缺乏。再者,在公眾參與監督的渠道方面,一些地區的公眾參與監督的渠道往往設置很少,而有些地區雖然設置了監督渠道,但由于監督渠道缺乏有力的保護而形同虛設,這就造成公眾參與監督的積極性無法進一步提高。

  其次,媒體的監督。國外的實證研究發現媒體可以通過對某些議題反復報道,或把報道放在引人注目的位置,引導民眾把關注點集中在那些議題上,從而監督政府行為。要確保媒體在政策執行過程中發揮有效的監督作用,就要讓媒體能夠暢通地獲取政策執行情況的信息,自由地報道。然而目前由于保障媒體監督權的相關法律缺失,媒體獲取信息時常常遭到地方政府的阻擾。

  綜上,廈門市政府房地產市場的行為實證分析可以發現廈門市政府在房地產市場發展中的行為邏輯是權變性行為邏輯。廈門市政府權變性行為邏輯產生的原因是多方面的,以 GDP 為中心的政府績效考核體系和政治錦標賽為廈門市政府權變性行為邏輯創造了權變動因,因而當廈門市房地產市場發展放緩時,廈門市政府采取積極措施推進房地產市場的發展。另外,我國對政府官員的問責體系存在問責力度弱、橫縱向問責體制不順或缺失,以及央地間信息傳遞存在不對稱等問題為廈門市政府的房地產市場干預行為的權變性創造了權變的空間,所以,當中央宏觀調控政策從緊但問責不嚴時,廈門市政府部分執行從緊政策,并調整政策救市,而當中央宏觀調控政策從緊且問責變嚴時,廈門市政府遵照中央宏觀調控政策執行。

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