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公海海洋污染治理與保護的困境及解決方案

時間:2020-07-07 來源:廣西社會科學 本文字數:11750字
作者:王玫黎,武俊松 單位:西南政法大學國際法學院 西南政法大學海外利益保護研究中心

  摘    要: 公海海洋環境保護作為國家管轄范圍之外的問題,雖然以國際條約或協定的方式規定了相關責任主體應負擔的義務,但仍無法從根本上解決公海海洋環境日益惡化的境況。公海海洋環境法律性質的“產權不明”、國際治理的“搭便車”和國際主義機制的國家利益至上原則是當前在公海海洋環境污染治理和保護過程中所面臨的突出問題。因此,在國際層面上應對可持續發展原則進行重新詮釋、促進公海保護與區域海項目相接軌、加快設立公海保護區的進程,同時,我國應在全球主義機制的基礎上通過完善的制度構建助力解決“搭便車”的行為,維護我國在公海海洋環境治理和保護層面的應有權益,共筑海洋命運共同體。

  關鍵詞: 公海; 海洋環境污染; 治理與保護; 國際條約;

  當前,海洋環境污染治理與保護已經成為國際社會所關注的焦點問題之一,人口激增、工業發展、自然災害都在一定程度上對海洋環境造成損害。海洋環境污染源已經由傳統的船舶油污泄漏向海底勘探油氣資源井噴、海上油氣平臺溢露、海洋垃圾傾倒以及海上危險化學劑品爆炸等來源途徑轉變,給海洋環境帶來巨大的威脅。《聯合國海洋法公約》將“公海”定義為不包括在國家的專屬經濟區、領海或內水或群島國的群島水域內的全部海域,這也就意味著公海是國家管轄范圍以外的所有海洋和海洋空間[1]。“國際法之父”荷蘭學者格勞秀斯在其著作《論海上自由》一書中,提出了著名的公海自由理論,并演化為現今的一項國際法原則,在《聯合國海洋法公約》中深有體現。而正是基于此原則,公海海洋環境不斷遭受著來自各方勢力的破壞,各國紛紛爭取海洋權益、獲取海洋利益,使該原則面臨巨大的挑戰[2]。相比國家管轄范圍內的海洋環境保護,公海的海洋環境保護顯得更為無力、脆弱,因此,如何更好地保護公海海洋環境是全球亟須解決的問題,公海區域作為海洋環境的重要組成部分,其保護的效果和程度對整個海洋的生態系統具有深遠的意義。

  一、公海海洋環境污染治理與保護的國際法體系

  (一)《國際防止船舶造成污染公約》及其議定書

  1973年11月2日,各國代表齊聚英國倫敦簽訂了世界上第一個全面控制船舶污染海洋的國際公約——《國際防止船舶造成污染公約》(簡稱《73防污公約》,即MARPOL73公約),但由于MARPOL73公約的條款規定過于嚴苛,導致締約國的船舶需要進行升級改造,而無論是從技術方面還是整改的資金投入方面,締約國都面臨著巨大困難,因此MARPOL73公約在1978年之前仍未達到條約規定生效的條件[3]。由于在1976年到1978年間發生了多起油船污染海洋事故,1978年國際海事組織(IMO)在倫敦召開會議并通過了《73/78防污公約》(MARPOL73/78公約),雖然MARPOL73/78公約并不專門針對公海海洋油污事故的發生而設立,但世界八大航線尤其是洲際遠途運輸航線的船舶勢必途徑公海區域,無論是船舶的排放性污染還是事故性污染均應受到MARPOL73/78公約的約束。因此,該公約為公海海洋環境保護提供了一定的法律依據。

  (二)《聯合國海洋法公約》

  1982年12月10日,在聯合國第三次海洋會議上正式通過《聯合國海洋法公約》,該公約首次將公海生物資源的養護和管理作為單獨一節加以規定,充分表明了締約國對公海環境保護的特別重視,對于公約第十二部分——海洋環境的保護和保全的規定也自然地適用于公海區域。更重要的是,《聯合國海洋法公約》以條款的形式將采取養護公海生物資源的措施作為法定義務賦予各締約國,同時還規定在養護公海生物資源的過程中要加強國際合作,捕撈生物資源要在科學證據的前提下制定相應的國際最低捕撈標準,并做好科學情報交換、數據統計等方面的工作,為公海的環境保護筑起一道牢固的法律屏障。與其他有關海洋環境保護的國際公約或協定相比,《聯合國海洋法公約》對公海海洋環境的保護與治理更具有強制約束力和執行力以及可操作性,對如何落實相關條款作出了一系列的規定。正如海洋法理事會創始人Ms.Kimball所言,任何類型的環境爭端都必須經過強制性的具有約束力的爭端解決機制解決,對于其他所有問題,情況不一定如此,但對于每一個環境爭端都是如此[4]。
 

公海海洋污染治理與保護的困境及解決方案
 

  (三)《21世紀議程》

  1992年6月在巴西里約熱內盧召開聯合國環境與發展會議,該會議審核通過了《21世紀議程》[5]。該議程是一項龐大的、包羅萬象的行動綱領性文件,吸引了大量的國家、國際組織、政治實體的參與,為各國的環境保護和發展戰略提供法律依據[6]。該議程中第十七章專門規定海洋環境保護與治理,包括對封閉和半封閉以及沿海區的保護、合理利用和開發其生物資源。該章節共包含137條規定,分為七大部分:沿海區和海洋包括專屬經濟區的綜合管理和可持續發展、海洋環境保護、可持續利用和養護公海海洋生物資源、可持續利用和養護國家管轄范圍內的海洋生物資源、處理海洋環境管理方面的重大不確定因素和氣候變化、加強包括區域在內的國際合作與協調、小島嶼的可持續發展[7]。而與公海海洋環境保護最為密切相關的是第二、第三、第五部分。該國際性文件與《聯合國海洋法公約》具有緊密的聯系,或者可以說該議程借鑒了海洋法公約中對海洋環境保護方面的部分內容和精神。

  (四)國際海底區域資源探礦和勘探規章

  公海的海洋環境污染除了傳統的船舶運輸可能帶來的排放性污染和事故性污染外,國際海底區域資源的勘探和開發也會對公海的海洋環境造成一定程度上的損害,為協調國際海底資源開發與海洋環境保護之間的關系,國際管理局先后制定了《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》。上述三個探礦和勘探規章均在第五部分規定了保護和保全海洋環境的條款,同時在附件四——勘探合同的標準條款中對環境監測、應急計劃和緊急情況作了相應規定[8]。以“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章為例,為保護和保全海洋環境,國際海底管理局有義務制定環境規則、規章和程序,假如承包者的活動對海洋環境造成嚴重損害,管理局秘書長可立即采取臨時性措施或直接發布緊急命令,管理局通過研討會,制定環境標準,在規范承包者收集具有國際可比性的環境資料時應當遵守的具體程序及技術方面提出了要求[9]。

  二、公海海洋環境污染治理與保護的困境

  (一)公海海洋環境法律性質的“產權不明”

  在公海自由原則的國際大背景下,公海作為國家管轄范圍之外的領域,每個國家都享有公海自由的六大權利1。公海海洋環境污染治理與保護作為公海領域的事務之一,目前并未以法律條文的形式明確規定公海生物多樣性和海洋環境保護的法律性質,只是以部分條款限制國家毫無節制地對公海資源進行非理性的索取或者破壞。1970年第25屆聯合國大會宣告國家管轄范圍以外的海床洋底及其底土和該區域的資源是人類共同繼承財產,但公海的海洋環境和生物多樣性是否屬于人類共同繼承財產原則范圍,國際法學界并未給出一致的意見[10],這也成為許多國家在公海謀求私欲的重要依據。而公海海洋環境法律性質的“產權不明”又會對公海海洋環境污染治理與保護產生怎樣的不利后果呢?筆者試圖運用“公地悲劇”理論來加以闡述。“公地悲劇”理論由英國著名學者加勒特·哈丁在1986年公開發表的The Tragedy of the Commons一文中首先提出,其實哈丁也并未確切地為“公地悲劇”作出定義,而是通過一個例子向公眾介紹何為“公地悲劇”。根據哈丁的分析,村落有一塊公共土地,村民們在這塊土地上放牧,如果每一個村民都毫無節制地使用土地,就會造成公地由于長期超載放牧而日益衰落,使草場退化,直至無法放牧,最終導致所有牧民破產,這就是“公地悲劇”[11]。有學者根據哈丁的“公共牧場”將“公地悲劇”界定為具有使用上的競爭性但不具備或者缺乏排他性產權的公共資源被過度使用的情形[12]。根據該理論,公海的海洋環境污染治理與保護等同于其筆下的公共牧場,為了使國家權利得到充分的發揮,實現在公海利益獲取的最大化,勢必導致主權國家爭先恐后地開發公海潛在的各種資源,最終導致公海環境面臨毀滅的威脅。為充分展示公海環境與“公地悲劇”的關聯,本文借鑒張桂梅等學者的研究,用“公地悲劇”的模型來論證公海環境潛在的危機(表1)[13]。

  表1 公海環境與“公地悲劇”關聯示表
表1 公海環境與“公地悲劇”關聯示表

  根據表1可知,每個國家明知這種行為選擇會造成最終不利的后果,但仍然繼續選擇從事這種行為,從而導致所有集體成員做出不理性的行為,這種國家中心主義和私欲主義被哈丁的“公地悲劇”理論展現得淋漓盡致。

  (二)國際治理的“搭便車”行為

  由于公海海洋環境保護法律性質的不確定性,無法調動主權國家積極投入公海海洋環境污染治理和保護之中,這在一定程度上更易引發國家之間的一種惰性,或者雖然《聯合國海洋法公約》規定在適當的情況下,針對海洋環境污染的治理和保護采取區域性合作或國際性合作,但合作的過程中又會產生相應的“搭便車”行為。那何為“搭便車”行為?美國著名經濟學家曼瑟爾·奧爾森于1965年公開出版的著作《集體行動的邏輯》中對集體利益作了區分,具體有兩種:一種是相容性的,即利益主體在追求這種利益時是相互包容的,即正和博弈;另一種是排他性的,即利益主體在追求這種利益時是相互排斥的,即零和博弈[14]。集體行動與個體行動相比,具有下述明顯特征:一是需要集體合作;二是最終得到的集體物品由集體共享[15]。根據奧爾森教授集體行動的邏輯理論,公海的海洋環境保護符合集體行動的兩大特征即需要國際共同合作,合作的成果由所有國家共同享有。當然,公海海洋環境保護屬于奧爾森教授筆下的相容性集團,公海資源的勘探和開發屬于排他性集團,而在公海海洋環境保護過程中勢必會出現“搭便車”的困境。奧爾森教授“搭便車”理論的中心論點就是:公共物品一旦存在,每個社會成員不管是否對這一物品的產生作過貢獻,都能享受這一物品所帶來的好處[16]。簡而言之,公海海洋環境保護屬于公共產品,而在提供該公共產品的集團當中,集團成員的利益是相似或一致的,但由于該公共產品具有非競爭性、非排他性的特征,很容易導致部分集團成員少作為或不作為,最后卻坐享其成,不僅不利于推動公海海洋環境保護的進程,相反還會打消部分集團成員參與的積極性。有別于傳統集團理論,奧爾森教授指出,集團成員人數的多寡、集團規模的大小對集團成員的凝聚力和有效性是不盡相同的[17]。其進一步指出有三個獨立的但可累積的因素使較大的集團不能增進它們自身的利益:第一,集團越大,集團總收益的平均份額就越少;第二,集團越大,越有可能出現集體中任一個人獲取的收益份額無法抵消其支出的成本;第三,集團越大,組織成本越大,越不可能提供最有水平的集團物品[14]。公海屬于國家管轄范圍之外的領域,任何國家對公海都不得主張主權,而目前又不存在一個超國家集團對公海的海洋環境予以保護,所以只能通過國際合作的方式來保護公海的海洋環境。我們可以將其看作一個極其龐大、復雜的集團組織,而這個龐大的集團組織也會產生奧爾森教授指出的三個問題。

  (三)國際主義機制的國家利益至上原則

  長期以來,以國際機制為軸心的“國際主義”,在本質上折射的是西方大國、強國的利益訴求,它的著眼點是國家之間的關系,而不是人類整體[19]。所以,自第二次世界大戰結束以來所建立的國際組織和相關國際條約不過是國家與國家之間妥協和讓步的結果,或者是大國和強國之間博弈的結果,更多的是圍繞國家利益而運轉。伴隨著經濟全球化進程的不斷加快,國家之間的關系日益緊密,隨之而來的全球性問題也愈發增多,例如氣候環境的惡化、經濟危機、恐怖主義、網絡安全問題等,這些問題是全球性和國際性的,不僅僅是地域性的,從長遠來看,它將要求采取國際合作和行動[20]。而奉行國家利益至上的國際主義并不會著眼于全人類的利益,相反,可能會為了國家利益而不惜去損害全球的整體利益。以美國為代表,《巴黎協定》作為一部治理全球氣候環境的國際法律文件,美國總統特朗普居于國家利益的考慮選擇退出《巴黎協定》;此外,美國以聯合國教科文組織對以色列帶有持續性偏見為由,毅然選擇退出教科文組織,這種不計后果的非理性行為對全球科學與教育事業的發展都是一種打擊。當前公海海洋環境保護也處于國際主義機制的圍墻之內,有關公海海洋的勘探、開發和相應的環境保護與污染治理的條款都是圍繞著海洋大國和海洋強國的利益而規定的。當前,有學者提出了“全球主義”理論即從全球角度來觀察、研究全球問題,謀求全球未來的發展,探索前瞻人類可持續發展的科學理念[21],該理論區別于國家主義的世界整體論和人類中心論的文化意識、社會主張、行為規范[19]。雖然“全球主義”是一種更為理想化的治理機制,但過度的“全球主義”無異于莊生曉夢,空談一場。我們要清楚的是國家仍然是國際法最重要的主體,是國際社會最基本的單元組成,現如今過早的談論“全球主義”下的公海海洋環境保護無異于將所有國家的利益予以吞噬,這樣只會引發各國的強制抵觸,甚至阻礙“全球主義”的進一步發展。公海海洋環境污染治理和保護從國際主義機制轉變為全球主義機制尚需漫長的路途,但不可否認的是,國際主義機制的國家利益至上原則確實阻礙了公海海洋環境污染治理與保護的進程,至少對于部分內陸國或海洋弱國、小國而言,在無法充分享受公海利益的前提下,難以激發它們參與公海海洋環境污染治理與保護的積極性。

  三、公海海洋環境污染治理與保護的路徑選擇

  (一)完善公海海洋環境的國際法律規則

  格勞秀斯提倡的“公海自由”已經成為當前國際法的一項原則,該原則背后代表的是海洋大國和海洋強國的利益,同時也符合當時荷蘭海外擴張的需求,與其以航行運輸為主的商業體系有著千絲萬縷的關系。而隨著科技革命的向前發展和時代觀念的進步,新興的海洋國家開始崛起,內陸國依據海洋法公約賦予的權利,紛紛加入公海海洋資源勘探與開發的隊伍中,但國家的理性認識并未導致其作出理性行為,這種國家非理性行為促使整個集體作出非理性的行為選擇,最終就會演化為公海環境的“公地悲劇”。如何解決公海海洋環境保護所面臨的“公地悲劇”問題,筆者認為應當從兩個層面來分析:第一層面即明確公海的法律權屬界定,能否將國際海底區域適用的“全人類共同繼承”原則類推至公海是國際社會需要思考的問題,若能明確公海的法律權屬界定則可以避免海洋強國或海洋大國將公海權益據為己有,進而減少其他國家以公海的生態環境為代價來謀求公海資源;第二層面即需要構建完善的公海海洋環境保護機制,“公地悲劇”產生的最大的原因在于公地缺乏規則,導致理性人大膽地采取“合法”的無序行為,若有嚴苛的規則加以約束,則理性人在采取行動時勢必要考慮自己的行為是否符合規則,是否會帶來不利后果,等等。因此,公海海洋環境保護要通過構建完善的國際規則和框架機制來避免“公地悲劇”的發生。

  (二)打破集體行動中“搭便車”的困境

  圖1 公海海洋環境污染治理與保護中的選擇性激勵機制
圖1 公海海洋環境污染治理與保護中的選擇性激勵機制

  公海海洋環境污染治理和保護過程中“搭便車”現象的出現源自公海海洋環境屬于相容性利益,由此,為治理和保護公海海洋環境污染的國家和國際組織組成相容性集團,而根據奧爾森教授的觀點,相容性集團的大小以及內部成員的多少會對集體行動中“搭便車”的現象產生或多或少的影響。為此,奧爾森教授在《集體行動的邏輯》一書中提出以“選擇性激勵”的措施解決“搭便車”的問題。選擇性激勵是一種區別對待,它意味著分工具有選擇性,利益的分配也具有選擇性,付出與收獲成正比關系[23]。本文借鑒了周靜、曾福生的研究模型,將公海海洋環境污染治理與保護中的選擇性激勵機制圖(見圖1)[24]。

  圖1中,最為關鍵的部分是執行部門/監管部門的設置,尤其以監管(監督)部門的存在更為重要,因為該部門的職責就是負責監督哪些集團成員存在“搭便車”的問題,將涉及“搭便車”的集團成員上報執行部門,再由執行部門按照事先約定的選擇性激勵機制對其進行懲處。當然,監管部門可以根據時間周期的長短定期制作工作進展報告,執行部門根據監管部門的工作匯總報告對集團成員實施賞罰措施。監管部門的設置取決于集團的大小或者集團成員的多少,例如該利益集團只包括三個成員,三個成員之間就能形成良好的互相監督作用,誰“搭便車”,誰積極提供公共產品,一目了然,因而再設置監管部門則會增加集團成員的參與成本,降低預期可獲利益。筆者認為,締約國對公海負有環境保護的義務毋庸置疑,為解決大集團可能產生的困境,應當將大集團“化整為零”,即把公海按照大洋區域進行劃分,同時大集團也按照大洋區域分割為數個小集團,每個小集團負責相應的公海海洋環境的保護和治理,這樣不僅可以形成良好的監管效應,調動每個小集團的積極性,還能有效減少“搭便車”現象的出現。

  (三)構建合理的公海海洋環境治理模型

  關于如何構建合理的公海海洋環境治理模型,推動公海海洋環境污染治理與保護的進程,國內學者提出了“全球主義范式”即多元治理主體在全球治理中扮演主導角色的治理范式[25]。該治理范式認為“全球公域治理”呈金字塔狀的“三維棋局”:最頂層是主權國家,中間是國際機制和國際組織,最底層是非國家行為體[25]。筆者認為這樣的治理范式仍無法擺脫“國際主義”的枷鎖,因為當前公海海洋環境保護就是按照此“全球主義范式”進行的,主權國家站在金字塔的最高層,誰的實力強誰就對中間層的國際機制和國際組織享有更大的話語權,國際機制和組織最終淪為海洋大國和海洋強國的一種工具。對此,筆者認為應對主權國家權利的行使采取適當的法律限制和法律監督,保障國際機制和國際組織能夠獨立、公正地為公海海洋環境保護履行職責。Yoshifumi Tanaka為解決公海環境污染的問題,針對不同的情形提出四種治理模型(見表2)[27]。

  表2 公海環境污染的四種治理模型
表2 公海環境污染的四種治理模型

  由表2可知,對公海的海洋環境保護采用全球單一區域模型和全球模型相結合的形式較為妥當。首先,該兩種模型均要求海洋污染受全球條約的管制,有利于對公海環境保護形成法律層面的一致性,避免不必要的沖突和矛盾;其次,單獨就某一特定區域采取額外措施,有利于把握主要矛盾,將人、財、物用于緊急而重要的海域;最后,這種相結合的形式將公海海域和海底環境問題單獨加以規定,更能具體問題具體分析。

  四、公海海洋環境污染治理與保護的未來趨向

  (一)對可持續發展原則的重新詮釋

  鑒于公海的特殊性以及對人類社會的重要性,有必要針對公海的海洋環境保護和污染防治問題制定統一的法律文本,并在立法中明確規定公海污染的概念、公海污染的治理以及公海污染責任追究等[28],建立完善的公海海洋環境保護治理機制。公海海洋環境保護法律文本的制定要遵守國際環境法中可持續發展原則,根據《布倫特蘭報告》,可持續發展指的是“既滿足當代人的需要,又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”[29]。在海洋領域,這一概念要求全球的國家對生物資源進行綜合管理,限制對此類資源的開發利用,以及控制海洋退化活動[30]。故而許多的國際公約和協定都將該原則納入條款規定中,如《聯合國海洋法公約》規定捕撈的魚種的數量維持在或恢復到能夠生存最高持續產量的水平2;《世界自然憲章》要求實現并保持各種資源和生態系統的“最佳可持續生產力”3,《關于環境保護和持續發展法律原則》提出各國在利用生物資源和生態系統時,“應遵循最佳持續產量原則”[29,31]。盡管如此,上述國際文件中所傳遞的“可持續發展”理念僅僅是一種經濟上的可持續發展即滿足人類社會的需要,與生態環境上的可持續性發展不屬于同一概念。目前在國際上,環境保護與國際貿易之間的關系受可持續發展概念影響,《里約宣言》的假設是不得利用環境措施加以限制國際自由貿易[30]。筆者認為,生態上的可持續發展是指海洋環境能夠通過自身修復的能力不斷改善海水質量,野生海洋生物可以通過自身的繁殖能力使生物種類和數量維持在一個最低標準上。故而,在構建公海海洋環境保護機制時,應對生態上的可持續性發展加以重視,而不應僅考慮人類社會的可持續發展。

  (二)與區域海項目相接軌

  海洋具有流動性、跨界性、整體性的特征,這些特征決定了若就某一部分海域實行海洋環境保護是無法從根本上解決公海海洋環境污染防治問題的。當前發展勢頭最好的就是區域海洋合作,這得益于聯合國環境規劃署(UNEP)的成立。UNEP針對海洋領域最突出的工作便是針對全球鄰接陸地的閉海和半閉海規劃了區域海項目,該項目旨在通過可持續管理和利用海洋以及沿海環境,解決世界海洋和沿海地區的加速退化,通過沿岸國的全面參與和具體行動,保護其共享的海洋環境[34]。這些區域海洋合作項目的成功實施進一步減少了公海海洋環境污染的惡化,加上公海原有的環境保護制度,使得公海的海洋環境污染防治問題得到緩解。但這并不意味著公海海洋環境問題不嚴重、不緊急,雖然區域海洋環境治理成果顯著,但不同區域海洋環境保護的規則在標準限定、環境預警、緊急狀態處理、責任歸屬和懲戒程度方面存在許多差異。當然,公海的海洋環境保護規定與區域海洋合作項目也存在同樣的問題,這在一定程度上不利于海洋環境的整體保護和治理。例如,《聯合國海洋法公約》通過引用了其他全球和區域協定中制定得更為詳細的國際規則和標準,在某些情況下,這些標準都是最低標準[4]。因此,筆者認為應盡快實現區域海洋項目與公海海洋環境保護項目的互聯互通,尤其是加快在海洋環境預警機制、海洋環境污染緊急狀態處理、海洋環境信息和數據交換等方面的合作。

  (三)加快設立公海保護區的進程

  公海海洋環境惡化和生物多樣性減少是不爭的事實,這源于公海制度自身存在的缺陷。公海制度賦予主權國家享有六大權利自由,但既未規定公海環境方面的自由,也未對如何協調并化解公海自由與公海海洋環境保護之間的矛盾給出詳細的建議,正如有學者也提出構建公海保護區從來都不是單純保護海洋生態環境,它更體現著一種海洋資源的國家控制權利和管理能力[36]。公海地勢復雜,涉及的生物資源非常廣泛,缺乏明確的保護條款不利于公海生物多樣性的可持續發展。而公海保護區在一定程度上可以解決此類問題,倘若公海保護區可以采用全球管理模式,則能夠確保公海保護區的合法性與國際社會的可接受性[37],全球管理模式是以聯合國為主體,以《聯合國海洋法公約》為依據,對公約有關條款的解釋和實施具有法定的權利以及強制約束力,為公海自由和公海海洋環境保護之間的隔閡提供黏合劑和潤滑劑,細化有關公海環境保護的條款,彌補公海環境保護方面的漏洞。公海保護看似特殊化的“海洋保護區”,但由于其法律性質的特別化導致建設公海保護區的進程十分緩慢(不包括閉海或半閉海公海保護區),因為公海保護區的制度構建需要考慮空間界限、保護方式、保護客體和保護目標等多方面[38],而各國出于自身利益的考慮對公海保護區的制度設計仍爭論不休。但是,公海保護區依然是公海環境保護未來發展的趨勢之一,盡管與公海自由原則有沖突、摩擦,但在攸關全球海洋環境的共同利益下,公海自由原則終將會妥協于公海海洋環境保護。

  五、中國積極參與公海海洋環境污染治理與保護事務

  中國位于亞歐大陸板塊的沿海地帶,東臨太平洋,西南毗鄰印度洋,地理位置的特殊性要求我國須時刻關注公海制度的立法動向和相關國際性安排。自黨的十八大以來,我國先后提出“海洋強國戰略”“海洋命運共同體”等理念或政策,其中就包括有關海洋環境保護的內容。中國作為聯合國五大常任理事國之一、《聯合國海洋公約》的締約國,一直置身于構建國際新秩序,為國際社會貢獻“中國方案”“中國智慧”,因此在公海海洋環境保護領域,中國有權利也有義務參與到公海海洋環境的立法活動當中,同時,中國作為太平洋的沿岸國、印度洋的毗鄰國,在對外開展海難事故救助、公海及附近海域油污整治、保護公海生物多樣性方面都具有地理上的突出優勢。公海不同國際海底區域,國際海底區域的法律性質即“全人類共同繼承”,而公海的法律性質是否也可以適用于“全人類共同繼承”尚未形成統一的意見,而《聯合國海洋法公約》僅就相關的公海自由及其生物多樣性的養護、管理作出規定。隨著公海海洋環境保護立法工作的持續推進,勢必會就公海的權利和義務重新進行分配,中國若無法參與到公海海洋環境保護的立法過程中,將會對中國在公海的權益造成一定程度的損害。此外,馬六甲海峽是世界上最為繁忙的航線之一,這些運載石油、液體的船舶大部分會經過太平洋海域中的公海地區,一旦發生油船碰撞事故,不僅會損害公海的環境,還會對中國的海域環境造成不同程度的損害。故此,我國積極參與公海海洋環境保護相關立法活動不僅關系到公海海洋秩序的新走向,還影響到我國海洋環境的質量和可持續發展。

  自2013年習近平提出“21世紀海上絲綢之路”以來,“海上絲綢之路”通過開辟從中國前往歐洲的多條航線拉近了中國與沿線國家間的關系,按照“共商、共建、共享”的原則,實現各領域的互利共贏。筆者認為在推進“海上絲綢之路”的過程中,應當將海洋環境保護作為單獨的議題予以關注和討論。此外,“海上絲綢之路”的航線也會途徑印度洋海域的公海地區,如何就印度洋海域的公海地區海洋環境保護作出合理的安排也是需要沿線國家商討的主要內容之一。若就“海上絲綢之路”的海洋環境保護形成統一完善的保護和治理方案,則必將改善相關公海海域的環境質量和生物多樣性的生存條件。因此,“海上絲綢之路”的沿線國家可以就海洋環境設置專項組,籌建海上環境保護與污染治理的基金庫,用來治理沿線海洋污染等問題。當然,專項組須針對公海海域的海洋環境保護制定專門的方案,因為公海作為公共海域,在一般情形下,其他國家原本并不負有提供資金或技術用來治理公海海洋污染的義務。因而,基金庫的資金使用可按照7∶3的比例進行分配,即70%的資金用于沿線國家管轄范圍內海域海洋環境的保護,30%專項用于沿線公海海域的海洋環境保護。為防止重大海洋污染事故導致基金庫可能出現無法負擔的情形,公海海域的海洋污染治理資金應由事故方和全體沿線國家按照一定的比例提供資金援助,其中,技術上的援助可以按照比例折抵資金援助。

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  注釋

  1六大權利:1.航行自由;2.飛越自由;3.鋪設海底電纜和管道的自由,但受第6部分(大陸架)的限制;4.建造國際法所容許的人工島嶼和其他設施的自由,但受第6部分的限制;5.捕魚自由,但受第二節規定條件的限制;6.科學研究的自由,但受第6和第13部分的限制;這些自由應由所有國家行使,但須適當顧及其他國家行使公海自由的利益,并適當顧及本公約所規定的同“區域”內活動有關的權利。
  2參見《聯合國海洋法公約》第一百一十九條。
  3參見《世界自然憲章》(1982)(英文版)第4節。

  原文出處:王玫黎,武俊松.論公海海洋環境污染的治理與保護[J].廣西社會科學,2020(03):114-121.
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