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強化政府農田水利設施建設和治理責任的法律建議

時間:2016-12-09 來源:未知 作者:陳賽楠 本文字數:4702字
  第四章 強化政府農田水利設施建設和治理責任的法律機制建議
  
  研究表明,制度的變革、農業投入的增長和政府關于農村的政策指導對我國農業經濟的轉型、結構調整和快速發展至關重要。現代化農業的發展需要更高標準、更先進技術的農田水利予以支撐,理性規劃、合理配置,建設科學完備的農田水利設施體系,政府應承擔起主要職責,發展現代化的農田水利治理模式,促進農業發展現代化、規模化和產業化經營。
  
  第一節 各級政府應樹立正確的農田水利發展理念
  
  長期以來,我國政府在水資源開發利用及農田水利建設中,存在著“重建設、輕管理”、“重利用、輕保護”、“重經濟效益、輕生態效益”的觀念,致使許多地方水源枯竭,土壤、水質污染,農田水利破舊荒蕪,生態環境破壞嚴重。
  
  政府在農業經濟發展規劃中,確立以農業生態準則為核心的經濟發展略,更加重視農田水利在農業生產中的基礎性作用,注重農田水利對農村生態系統的調節和協調功能。認識到經濟社會的發展需要農業基礎的支撐,而農田水利對實現農業現代化、規模化起著不可替代的作用。轉變以高速工業經濟發展為重點的追求經濟效益的觀念,加大對農業的支持力度,特別是對農田水利的建設和治理,這不僅是對經濟效益的關注,更是對集體利益和社會效益的考量,做到農業經濟和非農產業的協調發展,避免出現本地區經濟畸形發展。同時,還要改變重建輕管的觀念,科學的管理和防護能夠提高工程的服務質量。因此,政府在借助工程和技術解決農業用水問題的同時,運用現代化的管理模式加強對竣工后的農田水利進行經營和管理,配置相應的管理機構和責任人員,落實其責任,對農田水利進行定期的檢查修護,保障工程設施的長期有效運營,更好地為農業現代化發展服務。對于破損嚴重的水利工程,應當做好清潔處理的工作,清理還田,避免周邊生態環境遭破壞。加大執法力度,對于蓄意破壞農田水利的行為給予應有的懲罰,打擊水事違法現象,確保農田水利安全運行。
  
  第二節 完善政府施建設和治理農田水利設責任的法律制度
  
  一 健全政府水利投入融資機制的法律措施和制度
  
  財政資金的補貼,社會資本的投入,需要一套合理有效的運行管理和監督機制,方可最大可能地發揮資金的效用,實現資本的合理配置,避免不必要的損失和浪費,促進農田水利的合理規劃和建設,實現由灌區到田間地頭,由大江大河到輸水灌溉渠系的平衡與協調。
  
  基于農田水利工程的規模大、周期長等因素,政府應在工程的建設和治理上發揮主導作用,承擔主要職責。各級政府要把水利投資作為應保必保的重點領域,加大對農田水利的投入,強化對農田水利工程的管理和修護,充分發揮公共財政的主渠道作用,促進水利事業和行業能力的建設。但諸如田間溝渠、抽水泵站等小型農田水利作為農村準公共產品,可以在政府引導下通過市場運作進行供給。因此,建立健全以政府為主導的多主體、多渠道、多形式的投融資機制可以更好地加強對農田水利的建設和治理。在政府供給不足時,發揮市場的調節配置作用,大規模地推進農田水利市場化改革,創新市場供給、集體供給新模式。加強市場機制、社會閑散資本在農田水利工程上的調節作用。如政府投資、組織建設大中型農田灌溉水源工程和骨干水利工程,引導市場、社會投資小型水利工程或者溝渠建設,吸引民間資本投入到農田水利特別是毛渠、機井等小型農田水利工程建設和管理。制定財政補貼、稅收優惠等政策,通過個人獨資、合資及股份合作等方式,采取租賃、承包及拍賣等方法,通過公平公開競爭鼓勵社會力量參與工程項目的建設、運行、管理和修護。保障農田水利工程的合理規劃、科學發展,以實現良好的社會、經濟、生態多種效益的平衡、協調發展。在引導市場主體和社會資本參與水利工程建設和管理工作中,政府不能缺位,要管嚴管好,水利工程涉及公共安全,特別要對工程質量、運行安全和服務水平進行有效的監管。
  
  二 加強農田水利監督、確保政府責任落實的法律規范措施
  
  合理的監督檢查機制可以有效的保證工作的高效率,減少違法亂紀行為。農田水利工程是一項龐大的系統工程,其建設和治理更需要科學的監督機制予以保障。從決策到規劃,從資金投入到施工,從建設到竣工運行,每一個環節都需要必要的監督,方可保障工程資金的合理利用,工程質量的高標準,以促進水利設施建設和管理的有效運營。
  
  國家政府投入的農田水利建設資金,建設主體應做好預算核算,科學管理資金財務,合理規劃與使用,設立專門的賬目憑據記錄系統,記好明細賬,定期上報,賬務公開,財務透明,接受社會、民眾和上級單位的監督檢查,設置科學合理的資金管理機構,減少資金使用的眾多環節,避免資金的被截留和亂用及專項基金挪作他用;通過上級部門對資金使用的不定期檢查,部門內部審計部門的定期檢查,社會民眾的隨時監督檢查,媒體輿論的監督等監督體系來加強對農田水利建設資金的預算、使用的監督,確保資金用到實處,做到專款專用,防止財政資金的貪污浪費;與此同時,加強對農田水利管理工作人員工作狀況監督檢查,培養勤政為民的良好作風及責任意識和服務意識,減少職權濫用或者拖延不作為的現象,落實相關人員的責任,建立相應的獎懲機制,獎勵先進,懲處違法,提高其工作的積極性。
  
  設置專門的考查機制對農田水利承建單位、組織以及施工人員的能力、實力、質量等進行監督考察,確保農田水利建設的高標準、高質量、高效益。從工程的決策、規劃到工程的施工、建設、驗收和管理運行都進行必要的監督檢查,組織專業技術人才對工程建設施工加以指導,確保工程規模合理、質量合格、生產過程安全、總體布局均衡,工程配套措施齊全,保證最大可能地發揮灌溉工程應有的效用。同時,實行工程承包責任制和績效考核制,將每個環節的責任下放到個人,對于違法亂紀、偷工減料、貪污浪費的現象給予嚴厲處罰,以確保承建單位和施工人員認真施工,把好質量關,減少“豆腐渣”工程。
  
  三 嚴格政府水利建設規劃與實施、保障水利生態環境安全
  
  科學、合理的水利發展規劃和布局是城鄉經濟建設和發展的有力保障和基礎。作為農田水利設施的直接組織者和建設者,縣、鄉級政府在制定本地區城鄉發展、農業發展規劃及水利發展規劃時,就應當做好本地區經濟發展的調研和論證,尤其在規劃新農村建設的過程中,更應當組織專業技術人員走基層,實施實地考察和調研,確切了解本地區的水旱災害、水質情況、水土流失等突出和重點問題,根據本地區農田水利設施的現狀,綜合各地區水利發展經驗和實踐,以求達到水利建設規劃與農業發展規劃相一致,與土地利用規劃相銜接,與水資源和生態環境保護相協調,保證規劃的準確性、科學性和可實施性。在此基礎上,以縣級政府農田水利建設規劃為指導,在城市建設和工農業生產布局中要充分考慮水資源的承受能力,做到經濟、社會和環境協調發展。
  
  在農村,很多農田水利的建造只追求速度或經濟效益,忽略質量保障。在建設過程中,對工程建造和進度及整體建設缺乏計劃性、規劃性,同時缺少必要的監督,導致對工程質量把控不嚴,工程質量下降,同時缺乏對竣工工程進行必要的管理和防護,導致暴雨、洪災等自然災害嚴重破壞新修的水利設施或者年久失修,造成設備老化,溝渠淤積堵塞。如果遭遇干旱,用于灌溉的水庫、堰塘接近死水位,水利工程失去應有的抗旱排澇功能,造成大量的人力、物力和財力的浪費。因此,政府在農田水利建設和治理問題上,應當更加關注規劃和質量,組織專業人才對工程施工進行合理規劃及必要的技術標準指導,同時加強對施工、建設和管理進行必要的監督和檢測,保證農田水利建設的質量和經濟效益及生態效益。
  
  四 完善農田水利立法 明確政府責任、健全法律責任追究制度
  
  (一)明確各級政府職責和義務
  
  責任的承擔和處罰是以法律職責以及違法行為的存在為前提的。根據權責統一原則和權力受制約理論,權力的行使必然伴隨著責任的擔當,明確責任方可保障權力的合理行使,只有明確責任才能正視責任,正視責任方可敢于承擔責任。因此,國家政府在制定農田水利法律法規時,應明確各級政府中農田水利的管理機構以及各部門在農田水利建設和治理中的職責、職權和義務,使各級政府及其行政人員能夠清晰自身所應承擔的職責和義務,減少部門之間、責任人之間職責不清、分工不明的情形,以期達到政府有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的目的,避免出現相互扯皮推諉行為或不作為的現象。同時,將農田水利建設和治理作為地方行政官員政績考核的一項重要指標,如果政府不履行職責、不行使職權及濫用職權的情形,農田水利管理機構和直接責任人員以及主管水利的行政官員都應當受到相應的行政處分。
  
  (二)嚴格追究政府及工作人員法律責任
  
  為保障政府農田水利責任的實施,并取得應有的效益,必須在嚴格監督的基礎之上建立相應的責任追究制度。①誰都無法保證失職現象的不會發生,關鍵就在于對于失職現象是否認真地進行追究。只有嚴格執法,嚴肅法紀,加大懲處力度,才能促使執法工作人員依法辦事,履行職責,減少違法行為和不作為的僥幸心理和現象的發生。如果對違法行為或不履行責任行為不予追究或輕拿輕放、避重就輕,則對工作人員的威懾力不夠,也會破壞政府責任制。作為農田水利建設和治理的第一責任主體,政府理應在農田水利管護中承擔主要責任,對不執行上級政府農田水利規劃和政策、不履行建設農田水利職責以及敷衍推諉的行為,應當給予相應的處罰。
  
  為了建立責任追究制度,首先就要完善責任監督體系。建立健全政府內外、部門內外、政府上下級以及社會民眾等多方位、多層次的監督檢查體系,保障政府及其工作人員能夠依法履行其職責,承擔農田水利建設義務;其次是要嚴肅法紀,嚴格執法。對不履行職責、不執行上級規劃和政策以及拖延不作為現象予以懲處,對濫用職權及違法亂紀的行為予以嚴懲,并依法追究水利行政主管部門負責人、分管農田水利工作的負責人以及肇事企業負責人等相關責任人的責任,不枉不縱,不避重就輕,嚴格執法。同時,應把政府工作人員的成績與錯誤明確地分開,功是功過是過,功過不能相抵,有功獎勵,有過處罰,避免僥幸心理作怪而導致責任心的喪失。
  
  五 建立健全農田水利建設環境影響評價制度及生態農田水利建設制度
  
  環境影響評價指在某地區進行可能影響環境的工程建設,在規劃或其他活動之前,對其活動可能造成的周圍地區環境影響進行調查、預測和評價,并提出防治環境污染和破壞的對策,以及制定相應方案。
②農田水利的建設,不僅需要進行經濟評價,③同樣需要進行必要的環境影響評價。農田水利建設環境影響評價可以為農業發展、土地利用及生態環境保護的統籌協調提供借鑒。通過對當地的氣候環境、水文信息、土壤、植被等環境進行實地考察、勘測,進行科學的環境影響綜合預測和評價,分析水利建設活動可能對生態系統的完整性和穩定性產生的影響或者對植被、土地、林地及水文等產生破壞問題,預測工程建設對當地環境系統可能造成的影響及影響程度,并提出避免對環境不利影響的措施,為農田水利的選址、建設等提供科學合理依據。農田水利的建設應堅持生態環境效益與社會經濟效益平衡、協調發展原則。
  
  同時把生態環境保護和環境影響評價貫穿到水利建設的全過程和各個環節之中。在農田水利建設中,政府要切實履行其生態環境責任,充分考慮工程建設對當地植被、土地、水文及生物的影響,注重對生態環境的保護,將農田水利生態環境建設納入農業發展規劃和水利發展規劃中,做好水利工程的總體規劃和布局,減少土地的過度使用和浪費,采取有效措施改善生態環境,如:垃圾專門收取處理,廢水收集專門渠道、固體廢渣填溝平地等,有效減少水利施工對環境的破壞和降低建設成本。同時,組織相關機構和人員及時對環境狀況進行跟蹤勘察、評價,對遭到破壞的環境及時采取措施予以保護和改善,確保工程周邊生態環境的穩定和完整。
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