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區域經濟發展失衡的原因與應對策略

時間:2020-06-12 來源:開放導報 本文字數:7867字
作者:范黎波,尚鐸,裴秋亞 單位:對外經濟貿易大學北京對外開放研究院 對外經濟貿易大學國際商學院 北京市科學技術研究院

  摘    要: 近年來,我國區域經濟發展失衡在空間維度上主要表現為東部與中西部發展差距收窄、南北差距擴大、城市群一體化水平及發展動能逐步分化、核心城市的引力和輻射作用不強等特征。要從構建系統性內外開放體系、提升城市群協同創新水平、完善跨區域利益共享機制出發,在更大范圍上優化對外開放格局、更深層次上提升內外開放質量、更大力度上健全內外開放體系,為區域經濟協調發展注入新動能。

  關鍵詞: 開放; 區域經濟; 協調發展;

  Abstract: In recent years, the regional economic development imbalances in China have mainly been characterized by the narrowing of the development gap between the east and the central and western regions, the widening gap between the north and the south, the integration level of urban agglomeration and the gradual differentiation of development kinetic energy, and the weak gravity and radiation of core cities. To build a systematic internal and external opening system, improve the level of collaborative innovation of urban agglomerations, and improve the cross-regional benefit sharing mechanism, optimize the pattern of opening to the outside world on a larger scale, improve the quality of internal and external opening at a deeper level, and make greater efforts to improve the internal and external opening system To inject new momentum into the coordinated development of the regional economy.

  Keyword: Opening-up; Regional Economies; Coordinated Development;

  西部大開發、東北振興等系列國家戰略的實施,有力地推動了區域經濟的跨越式發展,極大地改善了經濟社會發展面貌,但由于區域間經濟基礎、資源稟賦等方面的差異,區域經濟不平衡問題依舊突出。進一步厘清區域經濟發展失衡的原因,更好地促進區域經濟的協調發展,仍是當代中國經濟發展的重要命題。
 

區域經濟發展失衡的原因與應對策略
 

  一、空間視閾下區域經濟發展失衡的主要表現

  (一)東部與中西部地區發展差距高位收斂,南北方經濟不平衡現擴大跡象

  改革開放以來,東部地區經濟發展水平始終領先于中西部地區,并呈現出一定的階段性特征。1978—1991年,地區間絕對差距由216元/人增至1213元/人,發展差距呈現緩慢擴大的態勢。1992—2002年,絕對差距由1579元/人上升至7699元/人,擴大速率為17.74%。相對差距也由50.39%擴大至55.85%,增長了5.46個百分點,發展差距迅速擴大。2003年至今,地區間發展水平相對收窄,區域間人均GDP相對差由56.52%逐步下降至39.69%,發展差距呈現高位收斂的態勢。

  然而,南北方經濟發展差距卻于近年呈現出擴大跡象。自2012年以來,北方相對南方地區于計劃經濟時期積累的發展優勢逐漸喪失,并在2015年被南方地區所超越。2012—2018年,南方相對北方地區絕對差從-2474元/人快速上升至9165元/人,擴大速率平均達到118%。特別是2015年,區域間絕對差擴大速率更是達到階段性峰值325.58%。同時,南北地區經濟發展水平的相對差也自2014年達到階段性底部(1.44%)后迅速躍升至2018年的13.47%。區域間經濟發展水平的快速波動加速了南北方經濟總量的分化,北方GDP總量占全國比重由2012年的29.08%銳減至2018年的24.87%,其相對南方GDP總量更是從41%萎縮至31.1%,達到1978年以來最低水平。

  (二)城市群一體化水平與發展動能逐漸分化

  由于經濟發展在空間分布上往往表現出非均衡特征,一國必然會存在少數城市群發揮著經濟“增長極”的重要功能(Gottmann J,1957),城市群是區域發展的重要因素。

  城市群的發展需要以產業為依托,產業發展水平與分工格局是實現城市群高水平協同的重要基礎與核心條件。受制度性、結構性、發展階段等因素影響,京津冀城市群較長三角、粵港澳大灣區產業發展水平與協同創新能力仍存在較大差距。特別是近年來,在國內外城市群競爭日趨加劇的背景下,京津冀城市群二三產業能級總體呈現出一定的弱化態勢。2008—2017年,京津冀地區工業增加值占全國工業增加值比重約為8.89%,下降了1.63個百分點;服務業增加值占全國比重由11.78%降至11.33%,下滑了0.45%。同期,長三角地區工業增加值占全國工業增加值比重達到26.2%,僅下降0.1%,服務業增加值占全國比重卻上升了1.1個百分點,達到24.3%。京津冀產業能級的弱化以及長三角、粵港澳大灣區的快速崛起,使諸多北京企業越過京津冀直接輸出至東部城市群,且遷出企業多以“科學研究和技術服務業”“租賃和商務服務業”等高附加值、知識密集型企業為主,形成了群體性“蛙跳現象”。

  (三)核心城市對外圍區域的引力作用和輻射功能存在局限性

  核心城市是城市群空間形態的重要構成,具有創新要素與高端產業高度集聚等諸多特征。中心城市的引領和輻射作用,對增強城市群內部各規模等級城市間的有機聯系、促進城市群整體協調發展意義重大。然而,受制度、政策等多重因素影響,當前多數城市群核心城市的引領作用并未充分發揮,特別是部分省會城市和副省級城市問題凸顯(張學良等,2020)。

  (其中:Fab表示城市a與城市b之間的空間聯系強度,Pa和Pb表示兩城市年末總人口數,Qa和Qb為兩城市地區生產總值,Ia和Ib表征兩城市專利授權量,Dab代表兩城市間的空間距離),我們分別對京津冀、長三角、珠三角城市群空間聯系強度進行測算。結果顯示(表1—表3),各城市群核心城市對外聯系強度均以某幾個鄰近城市為出發點,向外圍逐漸遞減,如京津冀城市群中具有地理鄰近優勢的北京、天津、廊坊,其經濟與創新的空間聯系最為緊密;長三角城市群中以上海、蘇州、無錫、嘉興、南通、杭州、寧波間聯系強度最高;珠三角城市群則以廣州—佛山、廣州—東莞、深圳—東莞、深圳—廣州間引力最強。因此,在引力隨距離增大而快速衰減的情況下,如果核心城市的引力作用不夠強,就會導致諸多地處邊緣位置的中小城市與周邊城市空間聯系出現斷層。可以看到,京津冀、長三角、珠三角城市群內部核心城市的引力作用普遍較弱,大多局限于幾個地理臨近的核心城市之間,對外圍及邊緣城市的帶動作用有限。另外,一些核心城市的輻射過程一定程度上還會屏蔽周邊其他次核心城市輻射功能的發揮,對周邊次核心城市發展產生抑制作用,從而進一步擴大核心—外圍城市之間的發展差距。如京津冀城市群中,北京、天津作為雙核心城市對石家莊等次核心城市對外輻射就具有屏蔽作用,一定程度上削弱了其輻射影響的范圍(趙正等,2017)。

  二、區域經濟發展失衡的主要原因

  (一)開放政策實施力度和產業結構的差異,致使區域經濟差距加速擴大

  區域政策是促進區域協調發展、優化空間布局結構、提高資源空間配置效率的重要途徑和手段(孫久文等,2014)。中國區域經濟的不平衡發展受改革開放以來中國非均衡、碎片化、分批次的對外開放戰略影響顯著(劉勇等,2017)。沿海地區憑借生產要素的自由流動以及經濟發展自主權的擴大,充分利用市場化方式配置資源,率先融入全球經濟,并推動地區要素生產率和利潤率不斷提高,由此吸引了中西部及北方地區勞動力、資本等生產要素的集聚。而中西部和北方地區由于吸引外資能力薄弱,在對外開放進程中逐漸淪為能源、資源等要素的提供者,無法直接參與全球價值鏈分工體系,從而阻礙了地區生產效率的提升和技術進步。

  表1 京津冀城市群內部空間聯系強度
表1 京津冀城市群內部空間聯系強度

  表2 珠三角城市群內部空間聯系強度
表2 珠三角城市群內部空間聯系強度

  表3 長三角城市群內部空間聯系強度
表3 長三角城市群內部空間聯系強度

  數據來源:《中國城市統計年鑒2018》、各城市《2018年統計年鑒》統計局及知識產權局網站。

  經過長期的發展,東部和南方沿海區域依托良好的區位條件和制度優勢,擺脫了計劃經濟時期的束縛,形成了較為完善的市場化體系,進而向全球價值鏈更高環節邁進。中西部與北方地區卻只能繼續承接東部地區的產業轉移,其產品技術、品牌含量均較低,核心競爭力不足,處于價值鏈底部,致使人才等生產要素進一步大量流失,發展空間嚴重受限。特別是自2012年經濟進入新常態以來,由于北方經濟長期高度依賴于交通運輸設備、金屬冶煉和制品等重化工產業,發展慣性大、轉型慢、缺乏韌性,其經濟增速較南方地區回落速度和幅度更大。2018年,北方地區GDP增速相比2012年降幅高達4.16%,同期南方地區則僅降低2.03個百分點,下滑幅度是北方地區的一半,進一步導致南北發展差距的擴大。可見,雖然開放政策的實施有效推動了重點區域短時間內的快速崛起,但實施力度與產業結構上的差異,也加重了地區間經濟發展的失衡,中國區域經濟“東快西慢”“南升北降”的發展格局日趨強化。

  (二)營商環境不完善,加劇三大城市群發展動力的空間極化

  企業是區域經濟運行的主體和創新活動的微觀載體,而營商環境的優劣則直接關系到企業的選址與布局,對促進區域經濟空間平衡意義重大。近年來,在大力推行“放管服”改革的背景下,各地通過削減行政審批事項、制定負面清單等方式,有效降低了企業制度性交易成本,營商環境得到極大改善。然而,隨著我國以“城市”為主導的競爭格局向以“城市群”為主導的競爭新格局加速演變,城市群日益成為承載發展要素的主要空間形態,而其內部地區間營商環境的整體水平與競爭合力,日益成為區域經濟發展的重要指標。如京津冀城市群內部天津、河北兩地營商環境發展水平較北京具有較大差距,特別是河北在要素供給能力、產業配套體系、基礎設施建設水平、行政服務效率等方面短板十分突出,加之地區性政策又缺乏基于城市群的一體化設計,橫向協調不暢,諸如創新人才、高新技術企業資質互認等基礎性聯動機制缺失,放大了跨區域營商環境方面的缺陷。在北京實施減量發展的背景下,一大批受“雙控”(控制人口規模/建設規模)、“三線”(嚴守人口總量上限/生態控制線/城市開發邊界)約束而輸出的北京企業卻在津冀“接不住、落不下”,轉而“蛙跳”至長三角、珠三角等城市群,并帶動產業鏈上下游新創企業,以及技術、資本等創新要素的隨之外流。

  (三)利益共享與補償機制缺失,致使城市間實質性合作嚴重不足

  利益共享是區域合作的總體目標,利益補償是建立合作的基本保障。目前,跨行政區經濟合作主要以園區共建、產業鏈轉移等形式展開,如長三角城市群以上海為龍頭,浙江、江蘇、安徽共同參與共建的園區已高達數百家,產業領域涉及機械制造、醫藥化工、服裝紡織、電子信息等方面;京津冀城市群則以北京中關村為核心,持續向津冀等地區輻射共建園區,包括天津濱海中關村科技園、京津中關村科技新城、保定中關村創新中心等。然而,雖然各城市群園區共建項目數量眾多,但實際運行效果卻并不理想。推進過程往往涉及跨區域投資、企業轉移、生態補償等相關稅收轉移與分成、產值計算、補償機制等問題,實施難度大,造成多數合作項目僅停留在高層次戰略協議階段,缺乏后續落實與跟進。少數已啟動項目又普遍存在產業重復建設、同質化嚴重、地區比較優勢無法充分體現等問題。

  跨行政區利益分享不明晰,源于多方面體制機制障礙。由于國家層面并未給予相關的制度安排,使得多數地方性合作缺乏必要的法律效力,地方政府為規避風險而缺乏推進動力。同時,一些已取得國家授權的地區,由于政策的玻璃門檻較高導致可操作性不足,政策效果同樣難以達到預期。如財政部和國家稅務總局于2015年印發了《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》,明確“由遷出地政府主導、符合遷入地區產業布局條件、且遷出前三年內年均繳納增值稅、企業所得稅、營業稅‘三稅’大于或等于2000萬元的企業,納入分享范圍”。此政策對企業納稅額要求過高,鮮有遷移企業能滿足該標準,導致該政策效果無法有效發揮(趙莉,2020)。另外,現行總分機構企業所得稅匯總納稅等制度也缺乏對不同企業所在行業差別、外部效應,以及總分機構在不同地區所需生產要素成本的差異化考慮,而是采取“一刀切”的做法,統一按照“五五分成”的方式計算,難以有效促成跨行政區的合作形成合力。

  三、以更高質量開放促進區域經濟協調發展的基本邏輯

  區域經濟協調發展是對地區間經濟發展效果、發展能力與發展機會平衡的綜合建構(孫志燕等,2019)。“效果平衡”“能力平衡”“機會平衡”三者之間互為依存、相輔相成。其中,機會平衡是不同地區謀求公平發展的基本保障,能力平衡是實現空間協調的根本路徑,而不同空間尺度下經濟區、城市群、核心與外圍城市之間經濟發展效果的空間平衡則是區域經濟協調發展的最終目標(賈珅,2019)。

  不平衡是市場經濟環境下區域經濟發展的普遍規律。區域經濟協調發展的效果平衡并不意味著各地區經濟規模、發展速度的絕對均衡,而是要突出經濟、社會的全面協調發展,推動經濟發展成果能夠更多、更公平地惠及各個區域,保障不同地區的人民能夠共享發展紅利。對外開放是形成中國區域發展戰略、塑造中國區域經濟格局的基本力量,中國區域經濟格局的變化與對外開放的空間格局變化緊密相關。實現區域經濟的協調發展,從根本上推動“效果平衡”,就必須改變沿海強內陸弱、東快西慢、南升北降的局面,在更大范圍上優化開放的空間布局,推動形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的區域開放新格局。

  發展能力的空間平衡是促進區域經濟協調的根本路徑。由于地區間區位條件、資源稟賦、發展階段等基礎性差異的存在,不同地區發展能力也各不相同,集中表現為創新能力、財政能力、治理能力等諸多方面。其中,創新作為新時期引領區域發展的第一動力,其強弱直接關系到區域經濟轉型進程,是影響經濟空間格局最為關鍵的力量。當前,東部及南部部分城市創新引領型經濟已日趨顯現,而欠發達地區在研發投入、人才要素供給等方面則遠遠落后,甚至出現了大規模“孔雀東南飛”現象。因此,欠發達地區要改變這種創新滯后、要素流失、被動追趕的局面,就必須在更深層次上提升內外開放質量,以城市群為單元建設創新共同體,突出核心城市對欠發達地區的創新輻射,帶動城市群競爭力的整體躍升,在區域資源配置效率最大化條件下,推動實現經濟的均衡發展。

  圖1 內外開放促進區域經濟協調發展的邏輯框架
圖1 內外開放促進區域經濟協調發展的邏輯框架

  發展機會的空間平衡是促進地區協調發展的基本保障。在動態開放的經濟系統中,發達地區占據發展高位,其與戰略疊加所產生的紅利引發強大的虹吸效應。如果欠發達地區既沒有優越位勢,又缺乏強有力的戰略支持,那么在“循環累積”效應的影響下,其發展將遠遠落后于發達地區。在此情形下,僅僅依靠市場力量難以有效調節經濟活動的失衡問題,甚至在規模效應的作用下會加劇這種非均衡狀態(Myrdal G,1957)。因此,要實現地區間的機會平衡,就必須在更大力度上健全開放體系、提高制度質量,以加強對內開放為重點推動政府治理協同,突破行政區劃壁壘,建立區際利益共享與補償機制,從而為不同地區經濟協作與公平發展創造良好的制度環境。

  四、以高水平開放推進區域經濟協調發展的基本思路

  能否有效遏制經濟落差擴大勢頭,建立起區域協調發展的新格局,是關系到開發西部、崛起中部、振興東北、加快發展東部等戰略目標能否順利實現的重大問題。因此,要進一步從構建系統性內外開放體系、提升城市群協同創新水平、完善跨區域利益共享機制出發,在更大范圍上優化對外開放格局、更深層次上提升內外開放質量、更大力度上健全內外開放體系,以更高水平內外開放為區域經濟協調發展注入新動能。

  (一)建立系統性內外開放體系,在更大范圍上優化內外開放格局

  隨著全球產業分工的深度調整以及國內社會主要矛盾的根本性轉變,進一步構建系統性內外開放體系、優化內外開放格局是中國經濟由高速增長邁向高質量發展的客觀要求。為此,東部沿海地區應抓住新科技革命和產業變革窗口期,持續擴大服務業對外開放程度,提升服務貿易出口競爭力,推動服務貿易與數字經濟的高質量、融合化發展。特別是要加強我國與“一帶一路”沿線相關國家和地區的服務貿易合作,充分發揮我國在信息技術、金融、建筑等領域,中東歐等國家和地區信息產業研發能力強、人才資源豐富,東盟運輸、文化旅游資源富集等各地區比較優勢,加快形成優勢互補、深度融合的新局面。在此基礎上,以自由貿易試驗區建設為抓手,引導東部沿海城市加工貿易向中西部、東北等地區進行梯度轉移,深化全球價值鏈的國內環節,推動欠發達地區進一步融入全球價值鏈分工體系。對接東北振興、中部崛起、西部大開發等區域發展戰略,及時補齊欠發達地區基礎設施、公共服務等短板,并優先在欠發達地區中心城市推動新型基礎設施建設,加大對智能制造、新能源、新材料等領域重大項目和創新平臺的布局,為欠發達地區集聚人才、技術和產業資本創造條件,以國內區域價值鏈分工的協同升級促進區域均衡發展。

  (二)提升城市群協同創新水平,在更深層次上提升內外開放質量

  隨著新科技革命和產業變革的孕育興起,世界競爭格局的深刻變革對系統的創新性提出了更高要求。因此,要更加注重增強內外開放質量,以創新為引領、以城市群為單元,促進區域的平衡發展。進一步擴大科技全球化合作,在世界范圍內整合創新資源。以我國頭部企業為牽引,推動科技企業“走出去”,在全球布局研發合作網絡,積極參與全球科技治理,在新一輪科技全球化浪潮中占據主導地位。以國內城市群為主體,推動全面創新改革試驗區建設,將傳統行政區劃經濟轉向城市群經濟。建立區際聯席會議制度,在技術研發、企業引進、土地批租等方面實施統一規劃、統一政策、統一服務,形成基于城市群一體化的頂層設計,提高供給體系的質量和效益。突出完善城市群內部資源要素跨區域配置的保障機制,特別是圍繞重點產業領域,加快建立區域內人才、高新技術企業資質互認機制,在要素指標轉移、企業異地監管、人員待遇保障等方面構建要素流動大通道,推動城市群內部營商環境的梯度銜接與整體躍升。

  (三)完善跨區域利益共享機制,在更大力度上健全內外開放體系

  為推動核心城市與周邊區域加強實質性合作、促進多中心都市圈化發展,要重點解決好跨行政區利益分享與補償問題,平衡城市間財政收入能力,避免城市群內部的非理性博弈和稅源爭搶。推動設立跨行政區稅收協調機構,由各城市稅務部門共同派駐人員,負責區域間稅收事務的協調和調度工作。借鑒深汕特別合作區、北京·河北滄州渤海新區生物醫藥產業園等模式,建立以飛地和共建園區為載體的跨區域稅收利益分享機制。建議可按照各地區出資比例,將跨行政區項目產生的企業所得稅、營業稅、增值稅等稅種地方留成部分進行區域間分成;將房產稅、契稅、印花稅、土地使用稅、土地增值稅等地方稅種全部留存給所在地政府。圍繞不同城市因定位差異所產生的經濟利益不平衡問題,要建立起地區間的利益補償機制。如針對跨區域經營匯總納稅企業,結合企業分支機構的實際經營規模、經濟貢獻程度以及生態成本等因素,給予欠發達地區或承擔環境治理責任地區一定利益補償,確保區域間合作收益能夠在各利益主體間得到公平合理的分配。

  參考文獻

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  原文出處:范黎波,尚鐸,裴秋亞.空間視閾下經濟失衡問題考察[J].開放導報,2020(03):101-106.
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