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中國出入境信用管理的內涵及其實踐探析

時間:2020-07-01 來源:中國刑警學院學報 本文字數:12821字
作者:齊凱,王豪 單位:中國人民警察大學邊防系 國家移民管理局邊檢司

  摘    要: 出入境管理活動是展現國家形象和社會治理能力的窗口,面對出入境人員和交通運輸工具持續增長的挑戰,提升新時代我國出入境管理能力和豐富管理手段勢在必行。基于出入境管理模式創新的理論工具和應用基礎,通過研究中國傳統誠信思想和現代信用理論,分析信用管理的內涵、價值和邏輯,比較出入境信用在管理實踐中的應用并引入信用認證機制,提出了創新出入境管理模式的基本框架與運行機制。新時代背景下,構建并完善我國出入境信用管理模式的形式和途徑,對我國出入境管理工作創新具有積極的促進意義。

  關鍵詞: 出入境邊防檢查; 信用管理; 勤務模式;

  1 、引言

  一國的出入境治理能力和水平是展現政府形象和社會治理能力的窗口。出入境管理活動以人為紐帶將不同國家連接起來,對出入境人員和出入境交通運輸工具的管理行為直接體現了國家主權和公民權益。隨著改革開放的不斷深入,我國與世界經濟深度融合,國際交流日益密切,特別是在“一帶一路”倡議下,呈現出全方位對外交往的新格局。著眼國內,在我國經濟轉軌、社會轉型的新形勢下,人民群眾更加注重保障合法權益,對建設服務型政府和改進社會管理的需求更加強烈。

  基于觀念上的轉變和效能上的提升,移民管理機關不但要提升科技應用水平,更要創新管理模式,出入境管理研究領域應站在時代前沿、詮釋時代變化,在深刻認識我國出入境管理工作規律基礎之上不斷豐富和發展。一方面,積極借鑒國內外先進管理經驗,創造性地繼承和發展那些超越時空、跨越國度的經典管理文化和思想,提出切實可行的良策,展現出中國式管理的風范;另一方面,我國對外開放口岸經濟發展程度、通關環境、出入境形勢和口岸協作機制各有不同,應當充分立足國情、因地制宜,科學設計、廣泛論證,豐富和完善管理手段,有力保障國門安全。

  我國的“一帶一路”倡議、自貿區建設、大通關規劃給出入境管理工作帶來了機遇,國家移民管理機關在總結管理和服務工作經驗的基礎上,創造性地進行了一系列改革創新,例如試點入境人員風險評估和針對性檢查、探索運用科技數字化管港,建立智能化的綜合管理平臺;實施扁平化的指揮體系,實踐“科隊聯勤”勤務模式;推行網格化服務管理,建立“警地聯動”協作機制等,有力地應對了出入境形勢的變化,為嘗試新的管理模式打下了基礎。

  2 、出入境信用及其管理模式的內涵

  信用管理可追溯到中國古代傳統中善政良治的理論,也充分借鑒了現代經濟學、社會學和管理學的研究成果。信用管理作為一種新型行政手段在社會治理中具用重要的作用和意義,但對其適用范圍和法律屬性、程序及違約責任在當前的著述中少有涉及,已有的研究成果主要集中在互聯網金融、金融監管、銀行借貸等金融領域,經濟學類著述占多數,研究的問題多限于我國信用制度的建設、社會信用體系的完善、企業安全生產和海關監管等方面。在我國社會信用體系建設的大環境下,開展出入境信用管理符合我國當前政府職能轉變的發展趨勢[1]。
 

中國出入境信用管理的內涵及其實踐探析
 

  2.1 、信用的內涵

  信用是指在人們之間、單位之間和商品交易之間形成的一種相互信任的生產關系和社會關系。《辭海》從兩個角度解釋了信用:從社會學角度,信用是遵守諾言,實踐承諾,取得別人的信任;從經濟學角度,信用是以償還為條件的價值運動的特殊方式。隨著信用在橫向和縱深方向的發展,信用的內涵和外延均得到了擴展,現代信用是指以償還為條件的價值運動的特殊形式,以及這種運動所包含或體現的關系、管理、制度乃至整個體系的總稱[2]。

  從信用的定義來看,信用的要素包括履行義務或承諾的意愿、履行義務或承諾的能力。信用是一種無形資產,類似于社會經濟主體的身份證,良好的信用可以借助征信系統在全社會范圍內傳播,從而使信用成為一種寶貴的資源和財富,并能夠為企業和個人的經濟活動帶來便利和收益。信用最終表現為人與人之間的社會關系,這種社會關系構成了社會運行的信用環境,成為人類社會有序發展的基礎[3]。

  2.2、 出入境活動中的信用

  出入境信用是指移民管理機關在行使職責過程中,采集和評定服務對象履行出入境邊防檢查等法律義務的意愿和能力,并將信用評價的結論應用于該服務對象的行政管理活動。出入境信用反映服務對象向移民管理機關履行出入境邊防檢查等法律義務的意愿和能力,本質上是一種管理資源,是一種負擔責任和義務的資格,可以作為管理秩序運行的一個杠桿。

  2.3、 出入境信用的管理價值

  中國傳統文化認為,國家安寧、社會和諧最重要的就是誠信,“仁義禮智信”五常有信;“恭寬信敏惠”五德有信;“忠孝仁愛信義和平”新八德有信[4]。黨的十八大提出倡導“富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業、誠信、友善”的社會主義核心價值觀,是凝聚全黨全社會價值共識作出的重要論斷,其中誠信是作為公民必須恪守的基本道德準則,也是行為評價的基本價值標準1。習近平總書記概括傳統文化的時代價值為“講仁愛、重民本、守誠信、崇正義、尚和諧、求大同”六句話,他提出“對突出的誠信缺失問題,既要抓緊建立覆蓋全社會的征信系統,又要完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制,使人不敢失信,不能失信”2。

  在中國文化語境中,出入境信用就是處于出入境活動中的管理主體和對象各自堅守正道,實現“大道至簡、誠信則達、賓至如歸”的通關境界。在現代管理的視野中,信用是授信者對信用交易進行科學管理以控制信用風險的專門技術,通過運作包含于自身的信用,雙方可以獲取更多回報。

  2.4 、出入境信用管理模式的邏輯

  信用管理可看作是處于一定社會交換關系中的行為主體或當事人,通過對信用交易中的風險進行管理,以獲取更多回報的行為。

  出入境信用管理模式的內涵是出入境管理機關與行政對象在自愿的基礎達成信用協議并承諾遵守,通過信用規則契約化明確雙方的權利和責任,約束雙方的行為。一方面,出入境管理機關要對自身行政行為規范和監督,消除行政傲慢,體現平等、自由與保障正當權利的法治精神;另一方面,要為行政相對方利益考量,給予行政相對方可以信賴的預期和一定的靈活度,促使行政雙方自覺地遵守承諾。管理層面的“信用”需要現實的制度保障,出入境管理機關應在法律法規授權的范圍內,在充分協商和自愿參與的基礎上,以“誠信守法”為核心價值,以信用評價為依據,以分級管理為手段,以口岸風險預警和多方共管機制為保障,對服務對象信用監管并提供相應便利的行政活動[5]。

  出入境信用管理模式源于我國社會治理的智慧和經驗,多元合作治理和民主、參與、互動式的管理符合“國家治理體系和治理能力現代化”的目標要求[6],具有中國式管理的鮮活生命力。

  3 、當前出入境信用管理的實踐探索

  通過出入境信用開展管理是近年來探索實踐的一種新型管理模式,其能夠提高管控效率,降低行政成本,注重行政雙方的合作,成為了出入境邊防檢查勤務改革的有效路徑之一。在我國的一些經濟發達、出入境人員和交通工具業務量大的海港口岸,已經開始進行信用管理模式的探索。但各地在信用管理的制度建立、信用信息的收集、信用評估的方法、信用等級的劃分、信用獎懲措施和信用風險規避等具有不同的特點,尚未形成統一的規范和標準,缺乏成熟的運行機制。

  3.1 、出入境信用應用形式及特點

  3.1.1 、“四等級”制模式

  (1)管理模式。

  A省在信用信息收集方面,由各出入境海港邊檢站巡視崗位人員記錄代理公司業務差錯情況,執勤隊和指揮室記錄代理公司日常報檢行為,總站邊檢處記錄各代理公司遵守邊檢法律法規、配合出入境邊檢信用管理等情況。在信用評價方面,由出入境邊防檢查站及總站業務主管部門,對代理公司的日常表現和年終審核結果進行評價,扣除相應分值,進行追責。在信用等級劃分上,設管理起始分值為100分,分值在90~99分的,信用等級為A級;考評分在70~90的,信用等級評為B級;考評分在50~70分的為C級;考評分在50分以下的評為D級。在信用獎懲上實施分級管理,對A級信用對象提供便利,B級正常管理,C級采取特別限制措施,D級采取附加管理措施。

  (2)主要特點。

  一是將管理重點前移,要求信用管理對象進行業務培訓和參加出入境邊防檢查機關組織的考核,建立了管理對象信用等級評定數據檔案;二是將信用治理與風險管理相結合,引入風險評估機制,將信用評定結果作為風險評估的重要因素;三是信用等級評定程序嚴密,明確了信用管理崗位職責和相應權限;四是信用管理保障措施完善,總站范圍內信用等級評定工作及相關配套措施能夠協調統一推進。

  3.1.2、 亮牌管理制模式

  (1)管理模式。

  B省在信用信息收集上采取以不定期隨機的形式對落實我國出入境法律法規和邊檢有關規定的情況進行抽查;在信用等級劃分上,根據企業法人信用狀況依次授予綠牌、黃牌和紅牌;在信用獎懲上,采取綠牌獎勵、黃牌警告、紅牌處罰,并制定相關授牌標準及獎懲辦法;在信用評定程序上,由各海港邊檢站對申請綠牌的單位和船舶進行評估和初定并提出具體評審意見,上報出入境邊檢總站后會同各海港邊檢站分類考評,經社會公示選出誠信單位授予綠牌。

  (2)主要特點。

  一是鼓勵港口企業和船方自我管理,雙方事先簽訂《船方自我管理責任協議書》,出入境邊防檢查機關只進行巡查和出入港監管;二是“綠、黃、紅”亮牌管理模式簡明扼要、易于操作,出入境邊檢機關明確授予綠牌、黃牌、紅牌相應等級待遇的權利義務,便于服務對象理解區分和遵守規則,例如黃牌或紅牌顧名思義就是對信用不良的服務對象給予警告或懲戒措施;三是獎懲制度中突出綠牌管理的守法便利,綠牌授予單位可獲得證書和一定數額的物質獎勵,在出入境邊防檢查機關職權允許范圍內,最大限度地給予出入境邊防檢查禮遇。

  3.1.3 、積分考評制模式

  (1)管理模式。

  C省在信用管理依據方面制定了《海(江)港口岸邊檢誠信管理實施辦法》,將信用管理對象確定為自愿簽訂《出入境邊檢誠信服務管理協議》的出入境活動管理對象;在信用等級劃分上,按照滿分100分,根據積分從高到低分將管理對象分為優質誠信、誠信和非誠信三類;在信用評價方面,依托開發的“出入境邊檢誠信管理系統”評估相對人誠信資質,根據出入境活動中誠信積分值的變動進行誠信評價;在信用獎懲方面,給予優質誠信管理對象提供增值服務優待、為誠信管理對象提供便利措施,對非誠信對象實行相對應的限制和禁止,每季度在電子口岸平臺進行公示。

  (2)主要特點。

  一是入門把關嚴,注重資信審查,根據設定的指標對參與信用管理的對象進行資格審查;二是彈性管理活,注重過程控制,積分管理聯系實際緊密;三是獎懲措施明,注重正面激勵,容易調動管理對象的積極性;四是自身建設強,注重平臺建設,目標導向清晰,便于內外推廣。

  3.1.4、 “百分考評”制模式

  (1)管理模式。

  D省在信用信息方面收集上,通過口岸聯檢單位、出入境人員的反饋及日常執勤人員的評價,建立誠信管理電子信息庫;在信用等級劃分上,基準分為100分,采取加扣分形式,每季度為一個評分期限,根據評分結果將考評對象分為B級(80~100分)、C級(70~80分)、D級(60~70分),年度總評根據季評成績選出A級誠信單位;在信用獎懲方面,A級誠信單位頒發誠信獎牌及一定的物質獎勵,在下一年度中享受誠信待遇,B級誠信單位進行正常化管理,C級為“誠信警示單位”進行警告和限制,D級為失信單位進行處罰并限期整改;在信用管理隊伍方面,組建了出入境邊檢機關主導的專門化誠信測評機構,例如設立誠信管理評審委員會和專門的誠信管理辦公室,負責溝通、聯系及協調相關工作。

  (2)主要特點。

  一是技術支撐有力,管理操作便捷化。該出入境邊檢總站開發了公安網上辦事大廳,為各海港出入境邊檢站搭建了統一共享的網絡化信息處理平臺;二是組織保障完善,管理流程扁平化。由一線執勤業務科和分站檢查科,根據日常考評情況匯總結果至站檢查科進行信用考評的審核、報批工作;三是融合口岸服務,管理聯動一體化。與口岸聯檢單位溝通聯系緊密,對口岸單位的信用管理工作進行定期交流和溝通。

  3.2、 出入境信用管理的實踐效果

  3.2.1、 所體現的作用和價值

  從各地的管理實踐可以看出,“四等級”制模式的信用管理崗位職責和相應權限明確,出入境信用管理的公平性和自由裁量的合理性體現較好,同時引入風險評估等機制,與出入境邊防檢查日常執勤執法工作結合緊密;亮牌管理制模式注重發揮出入境交通運輸工具在港期間自我管理和口岸企業協助監管的積極性,同時“綠、黃、紅”亮牌管理模式簡明扼要、易于操作;積分考評制模式突出了服務對象參與出入境邊防檢查信用管理的自愿性和協商性,同時信用管理的信息化程度較高,開發的“出入境邊防檢查誠信管理系統”使信用管理減少了人為因素的干擾;“百分考評”制模式的信用管理注重與服務對象的合作和互動,能夠廣泛收集意見、融合口岸服務、警力配置前移,服務對象的積極性發揮明顯。

  出入境邊防檢查機關在服務對象中開展信用管理是順應時代發展的創新之舉,為新形勢下創新出入境管理工作注入了新的活力,在強化管理對象守法意識、促進通關便利化等方面起到了積極的推動作用:一是拓展了傳統上出入境管理工作的內涵和外延;二是轉變了日常工作方式和執勤執法形式;三是提升了出入境通關效率,豐富了移民機關的管理形式;四是拓寬了“放管服”工作的新渠道。

  3.2.2 、存在的問題和挑戰

  (1)信用管理的性質方面。

  各地對出入境信用管理的性質和實行的依據認識不一致,有的認為信用管理是一種法律制度,依據是《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》);有的認為是一種行政措施,依據是各地制定的“信用管理辦法”。筆者認為,《出境入境管理法》沒有信用管理的明確規定,只有第8條“提高服務和管理水平”的條文可以參照;而各地制定的“信用管理辦法”立法層級不夠,只能視為行政規范性文件,在不抵觸法律的情況下應當具有一定的合法性。出入境信用管理的性質應該是出入境管理機關在履行職責過程中的行政管理活動,這項行政管理活動必須是在法津法規對移民管理機關授權的范圍之內開展。

  (2)信用管理的對象方面。

  各地對信用管理對象的界定區別較大,有的將管理對象細分為代理個人和船舶代理公司;有的將管理對象分為誠信個人和誠信企業;有的將出入境交通運輸工具納入信用管理對象。筆者認為,出入境交通運輸工具作為一種無生命的物體,本身是沒有信用可言的,出入境交通運輸工具的信用標簽反映的是所屬企業法人的信用,對出入境交通運輸工具進行差異化和分級管理采用風險評估的方式更為合適。從操作推廣和行政減負的角度來看,將企業法人作為信用管理的對象即可,因為企業法人能夠承擔責任、履行義務,并掌握所屬人員的經濟和人事命脈,出入境邊防檢查也便于依托企業法人對所屬人員和交通工具進行信用管理,例如出入境船舶和所屬人員可以依托海洋運輸公司進行管理、上下外輪的代理人員和業務人員可以依托所屬企業開展管理。

  (3)信用評價的主體方面。

  各地出入境邊檢機關在制定信用管理政策時,為了體現專業性和公正性,往往考慮出入境信用評價是否應當引入第三方機構進行社會化評價,采用市場征信模式并出具信用等級評價報告來作為出入境邊檢信用管理的依據。筆者認為,第三方機構征信適用的是經濟領域的信用規則,而出入境邊防檢查對信用的關注點在于履行出入境邊防檢查義務的情況,出入境邊檢機關沒有權力要求服務對象將自身信用狀況交由同為企業的征信機構評判,同時,這也存在著泄漏服務對象出入境信息的風險。因此,由出入境邊檢機關根據《出境入境管理法》的授權,在履行出入境邊防檢查職責過程中進行出入境信用評價比較適當。

  (4)出入境“信用”的認知方面。

  出入境“信用”應用的定位比較模糊,在已有的口岸管理實踐中,有的稱為誠信管理,有的叫信譽管理,比較來看,主要存有三方面的區別:第一,誠信是內在的,取決于自身的品德;信譽是單方性的,取決于社會或交易對方的信任;信用是相互的,是一種動態的社會交往過程。第二,誠信主要強調的是負擔義務;信譽是單方面賦予形象標識的權利;信用側重于權利與義務的結合。第三,誠信反映道德文化對人們內心世界的基本要求,歸結為一種精神和原則;信譽作為一種外界評價的口碑和聲譽,是負擔的一種行為規范;信用是一種立足于經濟和社會的交換關系,便于作為一種管理手段。信用管理概念在我國社會信用體系建設中被廣泛認知,故其更符合出入境管理的內涵和定位。

  4 、新時代我國出入境信用管理模式的構建

  從誠信到信用,從管理到治理,筆者在梳理出入境信用的應用邏輯和發展歷程的基礎上,嘗試運用社會治理創新和新公共管理等理論工具[6],通過廣泛借鑒國內外學者對社會信用治理體系的研究成果,探索符合新時期、新形勢發展背景下的出入境管理服務體系,對國家移民管理局成立后的出入境信用管理模式基本框架與運行機制進行探討。

  4.1 、出入境信用管理模式的界定

  4.1.1、 管理主體

  口岸管理權包括口岸行政權、關稅自主權、出入境交通運輸工具的檢查權和監護權、出入境人員和貨物的檢查權和檢驗權等,我國出入境邊防檢查機關與海關、海事等行政機關分別代表國家行使口岸管理職權,在口岸履行自身的查驗與監管職責,通過設在對外開放口岸的派出機構等,依照法律法規和各自的職責對出入境人員、交通運輸工具、貨物、行李物品等進行查驗、監督和管理。口岸管理部門還包括各級政府的口岸綜合管理機構、民航、港務等部門。

  出入境信用管理模式強調多元合作治理,在法律規定的框架內各司其職,相互間協同配合,共同維護口岸正常出入境秩序、確保出入境交通運輸工具及其所載運的旅客、員工安全,服務國家發展大局,例如《出境入境管理法》第6條規定:邊防檢查機關可以對出境入境交通運輸工具載運的貨物實施邊防檢查,但是應當通知海關,這體現了相互尊重、各司其職的管理要求。

  4.1.2 、管理空間

  管理空間是主體和客體要素共同依存的客觀空間環境,管理的功能和過程需要通過環境要素實現。口岸限定區域是出入境邊防檢查、監護全過程所必須的實際空間范圍,根據《出境入境管理法》《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》等相關法律、法規規定,出入境邊防檢查機關會同地方人民政府劃定口岸限定區域,范圍主要包括出境入境邊防檢查現場、候檢區域,以及需要限制非出境入境的人員或者交通運輸工具通行、停留的其他區域。《中華人民共和國海關法》《中華人民共和國民用航空安全保衛條例》等法律法規也賦予了海關、安檢、民航公安機關在口岸限定區域內開展相應管理的權限。

  口岸限定區域的設置,從法律定義上明確了進入該范圍內的人或事物所擁有的權益、負有的責任和享有的救濟等,區分與口岸限定區域外相關人、物的權利義務關系,成為出入境信用管理可以依托的環境空間,并拓展到對出入境人員及交通運輸工具的資格審核、相關前往區域的指定、時效的限制、證件的核準發放與管理等許可行為。

  4.1.3 、管理客體

  出入境管理的客體是處在出入境相關法律、法規管轄與調整之中的人、物、事等對象,主要包括進行出入境活動的人員及交通運輸工具、出入境業務代理單位、出入境服務機構,以及在口岸限定區域從事經常性經營及作業活動的法人3和其他組織4。根據民法上的規定,法人是享有民事權利能力和民事行為能力的,能以自己的名義享有民事權利和負擔民事義務的社會組織,法人是與自然人對稱的,由法律擬制的“人”,能以自己的名義參加民事法律關系,承受相應的法律后果。

  文中研究的管理對象主要為具有接受出入境管理和檢查義務的法人和非法人組織,并由此構建一種廣泛適用、易于操作、合法合理的治理模式來服務出入境管理工作。首先,從法律適用來看,個人信用評分不能用于懲戒,禁止限制低分者的法定權利。其次,相對人員快速流動而言法人單位的管理區間較長,管理的長周期和穩定性,有利于塑造合格的信用主體,形成良性循環。再者,便于依托企業法人對所屬人員和交通工具進行管理,例如海港出入境船舶和所屬人員可以依托船舶公司進行管理,對上下外輪的代理人員和業務人員可以依托所屬企業進行管理,因為公司法人掌握成員的經濟和人事命脈便于開展自我管理。最后,法人和單位比較固定,使行政行為更加具有針對性。

  4.2、 出入境信用管理的理論依據

  4.2.1、 交易成本理論

  交易成本理論指在一定的社會關系中,人們自愿交往、彼此合作達成交易所支付的成本,交易成本理論不僅指政府內部管理的成本和行政運行成本,也指降低經濟主體的交易成本,使管理對象對未來形成比較合理的預期,起到正向的刺激作用。交易成本理論對出入境管理提出兩方面的要求:一是從行政執法效益的角度出發,出入境管理機關要提供優質服務就必然要增加管控的難度,長期來看簡單依靠投入大量的警力和資源進行管控將難以為繼,需要提升勤務效能,確保國門安全的同時提供優質服務。二是如果出入境管理雙方沒有建立信任,而是相互質疑甚至對立,那么來自于人性因素與環境因素交互影響,便會使管理過程更加倚重形式,徒增不必要的成本,難以滿足服務對象快速通關的需求。

  4.2.2 、博弈論

  博弈論的核心是選擇最優,博弈各方在決策的時候必須將另一方的行動納入自己的考慮之中,選擇有利于自己的戰略,在平等的對局中達到取得勝利的目的。博弈論是政治、經濟、軍事戰略等領域的重要研究和分析工具,在行政領域的表現為:行政相對人行動的策略會受到來自社會、執法者、甚至其他行政對象的影響,成為一個動態博弈過程,博弈者越接近生命周期的結點,投機主義越強,執法強制性越大。

  出入境管理活動對象的穩定性和管理過程的周期性使信用管理成為一個多次重復博弈的過程,合作的長期利益遠大于違約成本,守信成為服務對象的占優策略,從而使管理過程形成良性循環,在管理過程的結點通過資質認證和定期評估來抑制投機主義,以此維護合作。

  4.2.3、 社會契約理論

  社會契約論指人們受到理性驅使,為擺脫無序爭奪狀態而尋求有組織的和平生活而相互訂立的一種契約。在社會契約中人們讓渡出自己的一部分權力形成公共權力,人們將公共權力賦予政府形成一種契約關系,政府享有管理權的同時也擔負保證人民安全、維護社會秩序與公共利益的責任與義務。政府是人們之間締約的產物,信用是契約的派生價值,“自然人”通過訂立契約讓渡自己的“自然權利”,以此來換取“公共權力”,從而來保障其“公民權利”。

  出入境管理的主體和對象可以被視為契約的雙方,《出境入境管理法》等法律規定的雙方權利和義務,以及未能履行義務時的懲罰措施是外在約束機制,滿足行政相對方被尊重、肯定和自我實現需要的需求是內在價值。

  4.3 、出入境信用管理的原則

  創新出入境管理模式應堅持本土性與國際化通融互促、依法行政與靈活審慎相結合,塑造合法、合理、公正、公開的行政程序,保障國家安全和社會穩定,降低行政成本,擴大社會的認可度,滿足守法公民和出入境交通運輸工具高效便利的通關需求。

  4.3.1、 審慎性審查

  審慎性審查原則又稱“結構性的早期干預和解決方案”,目的是把管理的時間和空間前移,減少事中管理,防范和規避風險。審慎性審查原則要求出入境管理機關實施管理要進行事先審查,在通過口岸聯檢單位和相關部門獲得預檢預報信息的基礎上,對出入境對象的信息進行整理、核實、匯總、分析、評估,經過審慎性審查過濾出不符合通關要求及需要管控的對象。

  4.3.2、 守法便利

  守法便利是出入境管理機關在合理行政的基礎上給予服務對象依法可以實現的利益預期,這種利益期待是建立在出入境政策導向下的便利與責任、權利與義務的統一,包括四個方面內涵:一是“激勵相容”,服務對象基于“成本—收益”分析,形成對遵守相關法律法規的有效激勵。二是“事先承諾”,出入境管理機關事先向社會公眾承諾,明確出入境管理雙方責任和義務。三是“獎懲得力”,要充分考慮口岸各相關單位、個人的利益訴求,激勵要按照“守法便利”的基本原則突顯守信受益,在達到出入境管理機關守法要求的條件下,把守法者列為在出入境便利政策方面優先選擇對象,充分享受更加便利的行政服務;對于違法違規、弄虛作假的管理對象,將其列入失信黑名單,降低出入境活動的信用等級,使其不僅要受到法律法規相應的制裁,而且對其今后的出入境活動采取針對性的管控措施。

  4.3.3、 放管結合

  放管結合原則就是在明確各自的職責和權利關系的同時,既要嚴密管控、保障安全,也要促進和諧、便利通關。簡化行政干預不僅有“放”還要有“管”,“放”是對可以信任的服務對象盡量少的行政干預,“管”不是把口岸管“死”,而是守住法律法規底線。創新出入境管理模式應避免“一管就死、一放就活”的弊端。

  4.3.4、 信息公開

  信息公開的原則就是要保障服務對象能夠知情守法。出入境管理評價標準、評價程序及評價結果的公示等基本程序都要公開、透明、便民,保證出入境權利的公平公正。同時,出入境管理機關收集出入境對象信息時應強調遵循合理、相關原則,明確不同主體的信息查詢領域,不查詢與管理事項無關的信息,平等授信、規范授信,注重保護隱私和人權[7]。

  4.4 、出入境信用管理的流程構建

  4.4.1、 資信認證

  (1)信用信息的采集備案。

  服務對象在了解信用政策的基礎上,自愿申請參加信用管理,在獲取服務對象信用信息后,通過登記備案建立信用電子檔案。可在保障個人信息的前提下,引入生物識別技術,提高數據采集準確率,形成“信用身份證”。

  (2)信用資料的審核比對。

  根據不同的服務對象類型有所側重地審核相關資質證明,并通過征信數據庫和口岸聯檢窗口平臺進行資料比對篩查,對服務對象的整體信息進行整理、匯總、分析、評估。

  (3)信用管理的培訓。

  對于從事出入境業務的法人單位和服務機構,安排其業務負責人和所屬人員接受出入境信用管理政策的培訓和考核,受訓率及考核合格率記入本單位信用管理評價成績。出入境管理機關應根據不同的服務對象制定相應的學習培訓方案,做到有所側重。培訓由出入境管理業務部門組織,定期集中開展,也可以與走訪工作結合進行,培訓結束后進行信用管理政策的考核。

  (4)信用資格的初評。

  服務對象在通過資質審查和培訓考核達到信用管理的起評標準后,與出入境管理機關簽訂協議書,明確雙方的權利義務和出入境信用管理要求后,成為經出入境管理機關認證的一般信用管理服務對象,在約定范圍內開展自我管理,享受相應的便利措施[8]。

  4.4.2 、過程控制

  (1)自我管理。

  出入境管理對象要先進行自我評估,不符合信用認證標準情形的需要提前規范改進,并提交自我評估報告。經過信用認證的企業對所屬人員負責,建立與出入境邊檢信用管理相對應的內部管理制度,在出入境邊檢機關的監督指導下,行使一定的自管權來規范成員從業行為。

  (2)動態核查。

  出入境邊防檢查機關實現執法巡查常態化,對治理對象守法情況進行動態抽查。一是根據不同時期和不同對象,定期按照一定的比例突擊檢查;二是建立全天候的執法合作網絡,參與口岸執法部門的聯合行動;三是通過口岸聯檢單位、出入境人員的反饋及日常執勤人員的評價綜合考量。

  (3)定期審核。

  如果符合監管要求,參照首次認證標準,每年進行一次定期考核,通過后繼續享受相關待遇。未通過則給予整改的期限,并進行針對性的指導和幫助;成為一般信用服務對象后,如果出現違背監管要求的事項,則取消信用管理認證資格,情節嚴重的列入失信黑名單;如果通過定期考核并達到信用管理的附加標準,則提升為高級信用對象,享受最惠待遇;定期考核后,出入境邊檢機關將結果公示。

  (4)風險規避。

  出入境管理機關的風險應對能力要適應新時代出入境形勢的變化,探索風險預警和應急管理措施,突出對風險事件的預警防范、事態控制和有效打擊。口岸突發事件和偷渡案件、出入境交通工具安全事故等,一旦發生將對國家安全造成嚴重危害,應該成為出入境口岸風險防范的重點。一是通過信用審查過濾風險源;二是通過風險信息分析、比對,篩查預警信息;三是預申報信息與出入境信息綜合查詢系統不一致或梅沙系統存在違法違規記錄;四是出入境信息顯示需要做出重點關注和針對性檢查的;五是曾因違法違規行為被列入出入境信用黑名單的提升管理等級。

  4.4.3、 技術支持

  (1)建立信用管理數據庫。

  第一,建立可供全國移民機關查詢的出入境信用管理數據庫,通過大數據平臺采集、分析、比對、存儲出入境信息資源,輔助出入境邊防檢查全要素的智能化監管。第二,打造互聯網政務服務的“大出入境”咨詢信息平臺,通過整合出入境信息系統、外交部門業務平臺等數據資源,使境內外的移民和出入境信息能夠互聯互通,為公民提供更好的網絡服務平臺。第三,通過網絡安全技術專用安全接口和選擇性過濾技術,將出入境邊防檢查信用評價數據庫接入國家信用信息共享平臺,形成全國統一的信用數據庫,通過信息交換機制共享資源,實現信用管理國家層面的有效協作與配合[9]。

  (2)開發信用管理軟件和模塊。

  出入境邊檢機關通過設計專業的信用管理軟件將管理操作信息化,根據不同評價對象預設信用管理的流程,給予決定信用狀況的關鍵因素并賦予相應的分值,通過各計分因素得到一個數量化的分析結果,計算機程序根據數據變化情況顯示相應的信用級別和治理措施。當每條出入境邊檢監管記錄一完成,隨即自動生成相對應的信用信息記錄,并自動記分,避免人工操作的主觀性影響。一個信用管理年度期滿,系統自動計算信用得分,評價信用等級,根據最后評定的等級確定下一年度的監管等級。信用管理軟件系統可以通過筑入專門的信用數據模塊、梅沙系統、出入境管理平臺等實現兼容,在辦理出入境邊檢業務時自動彈出信用狀況和限制業務權限提醒監管者實施監管。

  (3)配發移動警務云終端。

  出入境邊檢機關通過開發信用管理移動終端APP,對接公安信息系統、梅沙系統、海港管理平臺等信息資源,應用物聯網等科技手段實現信用狀況即時識別,通過云計算功能達到信用信息即時查詢、歷史信用狀況網上瀏覽、管理數據網上傳輸等功能,使出入境邊檢信用管理前移,達到勤務指揮扁平化、管理操作便利化[10]。

  (4)建立信用風險預警模型。

  出入境邊檢機關基于不同的任務特點、地理位置和業務統計數據,研發應用差異化的風險預警模型輔助決策,系統地對信用風險信號進行識別、評價和估計,根據風險指標分析管理風險的發生領域、發生機率、危害程度,使風險預警成為信用管理中的重要依據和導向,實現以風險評級為標準的多層級、強弱交叉的檢查、監護管理方式。

  5 、結語

  在我國政府職能轉變、簡政放權的背景下,構建完善健全的信用管理體系也成為行政機關有效履行其社會公共管理職能的創新之路。出入境信用管理的應用需要對信息收集、評估方法、等級劃分、獎懲措施、風險規避和制度建立進行跨學科展望,實踐中應以網絡信息技術和精簡的職能部門設置為支撐,以動態化、差異化、分等級治理為手段,以行政服務雙方利益一致、合作共贏為追求,通過樹目標、明原則、搭平臺、強隊伍、挖潛力、避風險、高站位,積極推動我國出入境管理模式的創新和升級。

  參考文獻

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  [2]劉紅霞,王晨.信用管理概論[M].北京:北京大學出版社,2012:2-6.
  [3]徐志軍.我國信用體系建設中征信立法的基本問題分析[J].國家行政學院學報,2008(4):42-45.
  [4]徐小躍.什么是中華傳統美德[M].南京:江蘇人民出版社,2018:25-36.
  [5]王剛.構建邊防檢查勤務誠信管理體系是當務之急[N].人民公安報,2013-05-11(3).
  [6]袁廣林,蔣凌峰.基于公共治理理論的電信網絡詐騙犯罪多元共治[J].中國刑警學院學報,2019(1):65-70.
  [7]高榮林.美國電子數據之私人搜查與公民隱私權保護[J].中國刑警學院學報,2017(2):16-21.
  [8]葉瓊元,王強.出入境交通運輸工具管理領域社會共治模式的創新研究——基于誠信管理[J].中國管理信息化,2018(1):164-166.
  [9]張勇進,王璟璇.主要發達國家大數據政策比較研究[J].中國行政管理,2014(12):113-117.
  [10]董邦俊,黃珊珊.大數據在偵查應用中的問題及對策研究[J].中國刑警學院學報,2016(2):7-13.

  注釋

  1參見:新華網.中共中央辦公廳印發《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》[EB/OL].(2013-12-23)[2018-05-11].http://cpc.people.com.cn/n/2013/1223/c64387-23924110-4.html。
  2參見:新華社.習近平主持中共中央政治局第三十七次集體學習[EB/OL].(2016-12-10) [2018-09-17].http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/10/content_5146257.htm。
  3作為出入境管理對象的法人是指根據《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》等法律法規實施管理的行政相對方法人,主要分為出入境業務代理單位法人和在口岸限定區域從事經常性經營及作業活動的法人,具體包括出入境交通工具的所有人、承運人、口岸經營單位、交通運輸工具出境入境業務代理的單位、從事外輪修(造)理的企業、口岸物流碼頭企業、外貿船舶航運公司、裝卸公司、清艙公司、捆扎公司、外輪供應公司等企業。
  4作為出入境管理對象的其他組織是指在口岸從事交通運輸、對外貿易、口岸建設、船舶代理、貨運代理、倉儲轉運、公證鑒定、對外索賠、裝卸理貨等出入境活動的單位。

  原文出處:齊凱,王豪.我國出入境信用及其管理模式[J].中國刑警學院學報,2020(02):88-95.
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